De la distinction entre l’impôt, les taxes, les redevances et les cotisations sociales

Lorsqu’une collectivité publique exige d’un particulier le versement d’une somme d’argent, encore faut-il savoir à quel titre elle le réclame. Derrière l’apparente unité du « prélèvement obligatoire » se cache une typologie aux conséquences considérables : selon que la somme due est un impôt, une taxe, une redevance ou une cotisation sociale, l’autorité compétente pour l’instituer — le législateur ou le pouvoir réglementaire — n’est pas la même, le régime contentieux diffère, et l’existence ou l’absence de contrepartie commande la possibilité même de s’y soustraire.

L’enjeu n’est pas seulement théorique. Qualifier un prélèvement d’« imposition de toutes natures » au sens de l’article 34 de la Constitution, c’est le placer dans le domaine de la loi et soumettre son assiette, son taux et ses modalités de recouvrement au consentement collectif exprimé par le Parlement (art. 14 de la DDHC). À l’inverse, ranger ce même prélèvement parmi les redevances pour service rendu, c’est admettre qu’un simple décret puisse le créer — et que l’usager qui n’utilise pas le service échappe à toute obligation. Toute la matière des finances publiques se joue dans cette ligne de partage.

Ni la Constitution, ni le législateur ne livrant de définition de l’impôt, c’est à la doctrine qu’est revenue la tâche de la construire. À partir de cette définition, quatre figures se distinguent nettement, que l’on peut regrouper en deux grandes catégories : les prélèvements fiscaux d’un côté, les prélèvements non fiscaux de l’autre.

I) Qu'est-ce que l'impôt ?

Ni la constitution, ni le législateur ne donne de définition de l’impôt.

L’article 34, al. 5 de la Constitution prévoit seulement que la loi fixe les règles concernant l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures.

Que doit-on entendre par « imposition de toutes natures » ?

Cela comprend-il les taxes ? Les redevances ? Les cotisations sociales ?

Pour le déterminer, c’est vers la doctrine qu’il convient de se tourner, car c’est à elle qu’est revenue la tâche de définir l’impôt.

Selon M. Cozian, l’impôt peut être défini comme « un prélèvement obligatoire perçu sans contrepartie directe au profit d’une collectivité publique ».

On peut encore citer la définition de Gaston Jèze, pour qui l’impôt s’apparente à « une prestation pécuniaire prélevée régulièrement par voie d’autorité, à titre définitif, sans contrepartie directe en vue de la couverture des charges publiques ».

Il ressort de ces définitions que l’impôt procède de la combinaison de deux éléments :

• Il s’agit d’un prélèvement obligatoire assuré par voie d’autorité
  • Cela exclut donc tout consentement individuel à l’impôt
  • Le consentement à l’impôt ne peut être que collectif (art. 14 de la DDHC)

• Il s’agit d’un prélèvement obligatoire sans contrepartie destiné à couvrir les charges publiques
  • Aucun service n’est rendu directement au contribuable en contrepartie du paiement de l’impôt
  • Le contribuable ne peut donc pas s’opposer à son assujettissement à l’impôt au motif qu’il n’utiliserait pas les services publics
  • L’impôt ne peut être levé que par des personnes morales de droit public. Les personnes morales de droit privé n’ont pas cette compétence, quand bien même elles bénéficieraient d’une délégation de service public.

Au regard de ces éléments de définition de la notion d’impôt, il apparaît que celui-ci doit être distingué de la taxe, de la redevance et des cotisations sociales — distinguer pour mieux qualifier, telle est l’exigence première du droit financier. En effet, les ressources publiques se divisent en deux catégories :

• Les prélèvements fiscaux
• Les prélèvements non-fiscaux

II) Les prélèvements fiscaux

• Les impôts
  • Il s’agit d’un prélèvement pécuniaire
    • L’obligation fiscale ne peut pas faire l’objet d’une exécution en nature
  • Il s’agit d’un prélèvement définitif
    • Une fois réglé, l’impôt ne peut faire l’objet d’une restitution, sauf en cas de trop-perçu.
    • Ainsi l’impôt se distingue-t-il d’un emprunt. Il ne s’agit pas d’une somme prêtée, mais donnée.
  • A) L'impôt est un prélèvement obligatoire Les contribuables ne peuvent pas s'y soustraire
• B) L'impôt a pour fonction de couvrir les charges publiques
• C) L'impôt est effectué sans lien avec le fonctionnement d'un service public
• D) Il est effectué sans contrepartie directe au profit du contribuable

• Les taxes
  • Contrairement à l’impôt, la taxe relève de la compétence du pouvoir règlementaire
  • La taxe est en lien avec un service public
    • Exemple : la taxe d’enlèvement des ordures ménagères
    • NB : La TVA n’est pas une taxe, car elle n’a pas été établie en considération du fonctionnement d’un service déterminé
  • La taxe est exigée tant des usagers effectifs que des usagers potentiels du service rendu
  • Le montant de la taxe n’est pas proportionnel au coût du service fourni, contrairement à la redevance
  • La taxe revêt un caractère obligatoire. Le contribuable ne peut s’y soustraire en arguant qu’il n’utilise pas le service pour le financement duquel elle est collectée

III) Les prélèvements non fiscaux

• Les cotisations sociales
  • Il s’agit de prélèvements obligatoires établis en vue de l’acquisition de droits à des prestations sociales (assurance maladie, assurance vieillesse, allocation-chômage, etc.)
  • A) Il existe une contrepartie directe au paiement des cotisations sociales
  • En cas de non-paiement des cotisations sociales, le cotisant ne peut pas bénéficier des services auxquels elles sont associées
    • C’est là la distinction fondamentale avec les taxes
  • B) Compétence du pouvoir réglementaire en matière de cotisation sociale

• Les redevances
  • La redevance est un prélèvement établi en contrepartie d’un service rendu, comme pour les cotisations sociales
  • Il s’agit de prélèvements qui s’adressent aux usagers seulement effectifs du service rendu
  • La redevance ne revêt pas de caractère obligatoire, car il est libre aux usagers de ne pas utiliser le service s’ils ne souhaitent pas l’acquitter
    • Tel n’est pas le cas en matière de cotisation sociale : l’assujettissement y est obligatoire
  • Le montant de la redevance est proportionnel au coût du service rendu, contrairement à la taxe
  • E) Compétence du pouvoir réglementaire en matière de redevance, et non du législateur

En définitive, quatre critères suffisent à départager ces prélèvements : l’autorité compétente (loi pour l’impôt, règlement pour les autres), l’existence d’une contrepartie (absente pour l’impôt, présente pour la taxe, la redevance et la cotisation), le caractère obligatoire ou facultatif, et la proportionnalité ou non au coût du service.