Le terrorisme occupe, dans le droit des assurances, une place singulière. Là où la guerre, l’émeute et le mouvement populaire sont, par principe, exclus de la garantie en tant que risques structurellement non mutualisables, le législateur a délibérément retenu l’option inverse pour les actes de terrorisme et les attentats : non pas l’exclusion, mais la couverture obligatoire. La question n’est donc pas ici de savoir si l’assureur peut se soustraire à sa garantie, mais de mesurer l’étendue d’une protection imposée par la loi, tant aux assureurs de biens qu’à la collectivité nationale.
Cette architecture repose sur une distinction cardinale, organisée par les articles L. 126-1 et L. 126-2 du Code des assurances. D’un côté, les dommages aux biens causés par un attentat sont garantis de plein droit par le contrat d’assurance, selon une logique purement assurantielle. De l’autre, les dommages corporels sont pris en charge par un fonds de solidarité — le FGTI — qui répare intégralement les atteintes à la personne, indépendamment de tout contrat. Deux canaux, deux fondements, une même finalité : qu’aucune victime du terrorisme ne demeure sans indemnisation.
Encore faut-il, en amont, que l’événement reçoive la qualification d’acte de terrorisme. C’est sur ce point que le contrôle du juge se révèle décisif : tout dommage spectaculaire n’est pas un attentat, et la frontière entre le terrorisme et le vandalisme ou l’action isolée commande l’application — ou non — de ce régime de faveur. C’est par là qu’il convient de commencer.
I) La définition pénale de référence : qu'est-ce qu'un acte de terrorisme ?
Acte de terrorisme. Acte commis intentionnellement, en relation avec une entreprise individuelle ou collective ayant pour but de troubler gravement l’ordre public par l’intimidation ou la terreur (C. pén., art. 421-1 et 421-2, auxquels renvoient les art. L. 126-1 et L. 126-2 du Code des assurances). La qualification suppose un élément intentionnel et un rattachement à une entreprise de déstabilisation collective — non un simple acte de violence isolé.
Les articles L. 126-1 et L. 126-2 du Code des assurances ne définissent pas eux-mêmes le terrorisme : ils renvoient aux articles 421-1 et 421-2 du Code pénal. Est ainsi visé l’acte commis intentionnellement, en relation avec une entreprise ayant pour but de troubler gravement l’ordre public par l’intimidation ou la terreur. La pierre de touche est donc l’entreprise : la Cour de cassation a exigé un « minimum d’organisation » — une action isolée, non revendiquée et dépourvue de tout professionnalisme caractérisé ne relève pas du terrorisme (Cass. 1re civ., 17 oct. 1995).
A contrario, des éléments graves, précis et concordants — revendication, mode opératoire concerté, préparation méthodique — emportent la qualification (v. CA Paris, 14 oct. 1987). La ligne de partage est nette : il ne faut pas confondre l’attentat avec le simple vandalisme, fût-il destructeur (Cass. 2e civ., 3 juin 2010). Cette qualification commande tout le reste : c’est elle qui déclenche, ou non, le régime de garantie obligatoire et l’intervention du fonds de solidarité.
- Faits
- Un dommage est invoqué comme résultant d’un acte de terrorisme, afin de bénéficier du régime de garantie attaché à cette qualification. L’événement présentait toutefois les traits d’une action isolée, non revendiquée et sans déploiement de moyens caractérisé.
- Problème
- Tout acte de violence intentionnelle troublant l’ordre public suffit-il à constituer un acte de terrorisme au sens des textes, ou faut-il établir un rattachement à une véritable entreprise organisée ?
- Solution
- La qualification de terrorisme suppose un « minimum d’organisation » : à défaut de revendication, de concertation et de professionnalisme dans l’exécution, l’acte demeure hors du champ de l’article 421-1 du Code pénal et, partant, du régime assurantiel de faveur.
- Portée
- L’arrêt fixe le seuil qualificatif qui sépare le terrorisme du fait isolé. Il place la qualification — et non la seule gravité du dommage — au cœur du déclenchement des garanties des articles L. 126-1 et L. 126-2 du Code des assurances.
II) Dommages aux biens : une garantie légale obligatoire et irréfragable
Pour les biens, la loi a substitué à la liberté contractuelle une garantie d’ordre public. Les contrats garantissant l’incendie de biens situés en France, ainsi que ceux couvrant les dommages aux « corps de véhicule terrestre à moteur », ouvrent droit, de plein droit, à la garantie des « dommages matériels directs » causés par un attentat ou un acte de terrorisme commis sur le territoire national (C. assur., art. L. 126-2). L’assureur ne peut s’y soustraire : toute clause contraire est réputée non écrite.
La garantie ne s’arrête pas au dommage immédiat. Elle s’étend aux « dommages immatériels consécutifs » et, lorsque le contrat comprend une garantie pertes d’exploitation, celle-ci joue également dès lors que les pertes procèdent de dommages matériels dus au terrorisme. Ce mécanisme assure la continuité de la protection, du bien atteint jusqu’aux conséquences économiques de l’attentat. À la suite des attentats du 11 septembre 2001, les conditions de couverture des « grands risques » ont d’ailleurs été assouplies par voie réglementaire (v. modification de l’art. R. 126-2).
Un commerce assuré contre l’incendie subit l’explosion d’un engin lors d’un attentat revendiqué. La vitrine, le mobilier et le stock sont détruits : ce sont des dommages matériels directs, garantis de plein droit (art. L. 126-2). Les frais de remise en état des installations endommagées par l’onde de choc constituent des dommages immatériels consécutifs, également couverts. Et si le contrat inclut une garantie pertes d’exploitation, le chiffre d’affaires perdu pendant les semaines de fermeture — soit, par hypothèse, 40 000 € — est indemnisé au titre des pertes procédant de ces dommages matériels. Une clause du contrat prétendant exclure le risque terroriste serait, ici, réputée non écrite.
Une réserve mérite toutefois d’être soulignée : l’irréfragabilité de cette garantie légale vaut pour les assurances de biens. Elle n’a pas été transposée aux assurances de personnes, la Cour de cassation refusant d’en étendre le bénéfice à ces dernières (Cass. 1re civ., 13 nov. 2002). Pour les atteintes à la personne, c’est un autre dispositif qui prend le relais.
III) Dommages corporels : la solidarité nationale via le FGTI
L’indemnisation des atteintes à la personne échappe à la logique contractuelle pour relever de la solidarité nationale. Sur le fondement de l’article L. 126-1 du Code des assurances, qui renvoie aux articles L. 422-1 à L. 422-3, le Fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d’autres infractions (FGTI) répare de manière intégrale les dommages corporels. Le fonds verse des provisions rapides, formule une offre dans des délais contraints, et se trouve subrogé dans les droits de la victime — sauf à réduire ou refuser l’indemnisation en cas de faute de celle-ci. Son financement est assuré par une contribution affectée, prélevée sur les contrats d’assurance de biens : la solidarité des assurés finance la réparation des victimes.
Le champ d’application du fonds obéit à une logique territoriale et personnelle stricte. Pour un acte commis sur le territoire national, toute victime est indemnisée, quelle que soit sa nationalité. Pour un acte commis à l’étranger, en revanche, seules les victimes françaises — directes ou par ricochet — sont admises (Cass. 2e civ., 30 juin 2005). La Cour de cassation a précisé que le « lieu de commission » s’entend du lieu où survient l’atteinte à la personne : elle a refusé d’élargir la compétence du fonds au motif de complicités localisées en France lorsque les blessures, elles, ont été causées à l’étranger (Cass. 2e civ., 24 mars 2016).
Cette différence de traitement fondée sur la nationalité, pour les actes commis hors de France, a été jugée conforme : elle se rattache au devoir de protection que l’État doit à ses nationaux (Cass. 2e civ., 5 sept. 2013). Enfin, sur le terrain probatoire, la liste des victimes établie par le parquet fait présumer la qualité de victime ; mais cette présomption demeure simple, et supporte la preuve contraire (Cass. 2e civ., 8 févr. 2018).
IV) Synthèse : deux logiques de couverture
Au total, le droit positif trace deux lignes nettes. Pour la guerre, les émeutes et les mouvements populaires, l’exclusion légale par défaut vise des risques structurellement non mutualisables ; elle est tempérée par la possibilité d’une garantie conventionnelle et par une répartition impérative de la preuve, exigeant un lien de causalité concret avec l’événement collectif (v. not. Cass. 1re civ., 24 mars 1992).
Pour le terrorisme, la loi a pris l’option inverse : garantir obligatoirement les dommages matériels via l’assurance de biens (art. L. 126-2) et assurer les dommages corporels par la solidarité nationale (art. L. 126-1), le tout sous le contrôle de la Cour de cassation, gardienne de la qualification (Cass. 1re civ., 17 oct. 1995). Ce balancement — exclusion supplétive pour les risques de guerre et d’émeutes, garantie de droit et fonds de solidarité pour le terrorisme — fixe un cadre lisible, articulant la technique assurantielle et la protection des victimes. Ubi emolumentum, ibi onus : là où la collectivité tire le bénéfice de la sécurité, elle en supporte aussi la charge de la réparation.
