Qu’est-ce que la souveraineté ? Il n’est aucune réponse que nous puissions apporter à cette question qui soit susceptible de rendre compte de toutes celles déjà formulées par les auteurs, tant elles sont nombreuses et opposées. Non sans une certaine frustration, nous ne nous écarterons donc pas de la voie principale, largement balisée, et conduisant à une définition convenue de la souveraineté. Tout naturellement, c’est, d’abord, vers la pensée de Jean Bodin qu’il convient de se tourner. Dans son ouvrage, intitulé les six livres de la république, celui que l’on présente, bien souvent, comme l’inventeur de la notion de souveraineté la définit comme « la puissance absolue et perpétuelle d’une République […], c’est-à-dire la plus grande puissance de commander ». Jean Bodin introduit ici l’idée que la souveraineté consisterait en une sorte de summa potestas, soit le pouvoir le plus élevé dans une société. Rousseau incline en ce sens lorsqu’il écrit, un siècle et demi plus tard, qu’« il est de l’essence de la puissance souveraine de ne pouvoir être limitée : elle peut tout ou elle n’est rien ». Bien que la théorie de la souveraineté soit l’objet de multiples controverses, les auteurs, qu’ils soient affiliés à la doctrine jusnaturaliste ou positiviste, sont, néanmoins, d’accord sur un point : la souveraineté est cette qualité que possède une entité qui s’incarne, pour les uns dans une autorité, pour les autres dans un système normatif, à n’être coiffée par aucune autre. Carré de Malberg exprime parfaitement cette idée lorsqu’il affirme que « dans son acception précise […] la souveraineté, c’est le caractère suprême d’un pouvoir : suprême, en ce que ce pouvoir n’en admet aucun autre ni au-dessus de lui, ni en concurrence de lui. Quand donc on dit que l’État est souverain il faut entendre par là que, dans la sphère où son autorité est appelée à s’exercer, il détient une puissance qui ne relève d’aucun autre pouvoir et qui ne peut être égalée par aucun autre pouvoir ». Traditionnellement, la souveraineté de l’État est présentée comme pouvant être de deux sortes. Elles forment, selon Olivier Beaud, les deux faces d’une même pièce.
I) Souveraineté
Qualité reconnue à une entité — autorité ou système normatif — de n’être subordonnée à aucune autre puissance. Le pouvoir souverain se définit par son caractère suprême : il n’admet, au sein de sa sphère d’exercice, ni puissance qui lui serait supérieure, ni puissance qui pourrait lui être égalée. La souveraineté n’est donc pas un pouvoir parmi d’autres, mais le pouvoir qui domine et conditionne tous les autres.
Cette définition appelle un éclaircissement liminaire, car la formule de Bodin condense deux attributs qu’il importe de distinguer avant de les manier. La souveraineté est, d’abord, absolue : non point qu’elle autorise l’arbitraire, mais en ce qu’elle n’est liée par aucune volonté étrangère ni subordonnée à aucun pouvoir concurrent — elle est, selon l’expression consacrée, legibus soluta, déliée de tout commandement qui lui serait extérieur. Elle est, ensuite, perpétuelle : elle s’attache non à la personne qui l’exerce à un instant donné, mais à la fonction même, de sorte qu’elle ne s’éteint pas avec son titulaire et traverse les changements de gouvernants. C’est la conjonction de ces deux caractères qui fait de la souveraineté une summa potestas — un pouvoir qui, n’ayant rien au-dessus de lui, se présente comme le sommet de l’édifice juridique. Reste à préciser dans quelles directions ce pouvoir suprême déploie ses effets ; tel est précisément l’objet de la distinction classique de ses deux faces.
Souveraineté interne et souveraineté externe. La première face de cette pièce porte la marque de la souveraineté que l’on qualifie généralement d’externe. Externe, parce qu’est ici visée l’idée que l’État souverain n’est soumis à aucune puissance étrangère ; qu’il n’est subordonné à aucune autre sorte de pouvoir et qu’il ne se fait dicter sa conduite par personne. En d’autres termes, « dans l’expression souveraineté externe, le mot souveraineté est […] au fond synonyme d’indépendance ». Parce qu’il est titulaire de cette souveraineté externe, les « frontières [de l’État] forment un véritable sanctuaire dressé à la face du monde extérieur ». S’agissant de la souveraineté interne, elle renvoie à une autre dimension du pouvoir de l’État. On la qualifie de « puissance d’action ». Pour Jellinek, l’État dispose, selon sa célèbre formule, de « la compétence de sa compétence ». La souveraineté interne de l’État serait « la capacité exclusive de déterminer l’étendue de son propre ordre juridique ». Pour Carré de Malberg, la souveraineté interne « implique […] que l’État possède, soit dans ses rapports avec les individus qui sont ses membres ou qui se trouvent sur son territoire, soit dans ses rapports avec tous autres groupements publics ou privés formés au-dedans de lui, une autorité suprême, en ce sens que sa volonté prédomine sur toutes les volontés de ces individus ou groupes, celles-ci ne possédant qu’une puissance inférieure à la sienne ». En définitive, souveraineté interne et souveraineté externe renvoient à une même idée : il n’est rien de supérieur au pouvoir de l’État. L’État ne se fait commander par aucune puissance étrangère, tout autant qu’il commande à ceux qui évoluent à l’intérieur de ses frontières.
Si la distinction est aisée à énoncer, sa portée ne se mesure qu’à l’examen des conséquences que chacune de ces deux faces emporte. Il convient, dès lors, d’en déployer les corollaires, avant de montrer en quoi elles ne forment, au rebours de toute apparence, qu’une seule et même qualité.
A) Les corollaires de la souveraineté externe
1) Souveraineté externe
Dimension de la souveraineté tournée vers le dehors, par laquelle l’État, dans l’ordre international, n’est subordonné à aucune autre puissance et ne reçoit d’ordre de personne. En ce sens, elle se confond avec l’indépendance.
De cette indépendance procèdent trois conséquences qui en constituent autant de prolongements nécessaires. En premier lieu, la souveraineté externe commande l’égalité juridique des États : dès lors qu’aucun État n’en coiffe un autre, tous se trouvent placés sur un strict pied d’égalité dans l’ordre international, indépendamment de leur étendue, de leur population ou de leur puissance matérielle. En deuxième lieu, elle implique un principe de non-ingérence : nulle puissance étrangère ne saurait, en droit, dicter à l’État souverain la conduite de ses affaires intérieures, sauf à nier la qualité même qui le définit. En troisième lieu, elle emporte l’exclusivité de la compétence territoriale : à l’intérieur de ses frontières, l’État détient seul le pouvoir de commander, ce qui justifie l’image du « sanctuaire » dressé à la face du monde extérieur. Il faut toutefois se garder d’y voir une licence d’arbitraire : l’indépendance signifie l’absence de subordination, non l’absence de toute obligation, l’État souverain pouvant librement s’engager par traité — un tel engagement étant, du reste, l’expression de sa souveraineté, et non sa négation.
a) Illustration
Un État de quelques milliers d’habitants dispose, au regard du droit international, d’une souveraineté externe identique à celle d’un État de plusieurs centaines de millions d’âmes : chacun dispose d’une voix, noue ses relations diplomatiques et ratifie ses traités sans qu’aucune autorité supérieure puisse l’y contraindre. L’égalité souveraine est ici une égalité de qualité, non de puissance.
B) Les corollaires de la souveraineté interne
1) Souveraineté interne
Dimension de la souveraineté tournée vers le dedans, par laquelle l’État détient, à l’égard des individus et des groupements présents sur son territoire, une autorité suprême dont la volonté prédomine sur toutes les autres. C’est sa « puissance d’action ».
Cette puissance d’action se laisse, elle aussi, décomposer en plusieurs traits qui en révèlent toute la portée. D’abord, la souveraineté interne se manifeste par la compétence de la compétence : l’État ne se borne pas à exercer des compétences, il détermine lui-même l’étendue et les limites de son propre ordre juridique, là où une simple personne publique ou un groupement privé reçoivent leurs attributions d’une norme qui les dépasse. Ensuite, elle se traduit par la prédominance de la volonté étatique : aucune volonté individuelle ou collective formée au-dedans de l’État ne saurait prévaloir contre la sienne, toutes les puissances internes n’étant titulaires que d’un pouvoir inférieur et dérivé. Enfin, elle suppose le monopole de la contrainte légitime : seul l’État est en droit de dire le juste par ses juridictions, de lever l’impôt et de recourir à la force publique, de sorte que toute contrainte exercée hors de son habilitation se trouve, par principe, privée de titre.
a) Illustration
La compétence de la compétence se vérifie de façon éclatante dans le pouvoir constituant : l’État fixe lui-même les règles selon lesquelles ses propres organes seront institués et habilités. De même, le monopole de la contrainte interdit à un particulier de se faire justice à soi-même — la créance la plus certaine ne s’exécute, en dernier ressort, que par le concours de la force publique, c’est-à-dire par la médiation de la puissance souveraine.
C) L’unité de la souveraineté
Quelque commode que soit la distinction de ces deux faces, elle ne doit pas masquer que la souveraineté demeure une et indivisible. Souveraineté interne et souveraineté externe ne désignent pas deux pouvoirs juxtaposés, mais une seule et même qualité saisie selon qu’on la considère du dedans ou du dehors : c’est parce que l’État n’admet aucune puissance au-dessus de lui qu’il peut, simultanément, n’être commandé par aucune puissance étrangère et commander à tous ceux qui évoluent à l’intérieur de ses frontières. L’une ne va pas sans l’autre — un État qui se laisserait dicter sa conduite par une puissance extérieure verrait du même coup s’effondrer sa prééminence interne, et réciproquement. Ainsi se confirme l’intuition selon laquelle ces deux dimensions ne sont que les deux faces d’une même pièce : retirer l’une, c’est faire disparaître la pièce tout entière.
