Les associations professionnelles agréées de courtiers d’assurance

Depuis le renouvellement des inscriptions de 2023, un courtier d’assurance qui n’adhère pas à une association professionnelle agréée ne peut plus demeurer au registre des intermédiaires. La règle paraît de simple formalité : une attestation de plus dans un dossier qui en compte déjà beaucoup. Elle est en réalité le signe d’une transformation de la régulation du courtage. Entre l’organisme qui tient le registre et l’autorité qui contrôle et sanctionne, la loi n° 2021-402 du 8 avril 2021 relative à la réforme du courtage de l’assurance et du courtage en opérations de banque et en services de paiement a inséré un troisième acteur, de droit privé, composé des professionnels eux-mêmes et chargé de vérifier, dans la durée, que chacun d’eux remplit les conditions de son métier.

Cet acteur n’a pas d’équivalent exact dans le droit des assurances. Il n’est pas une autorité administrative : il ne peut sanctionner ce qui relève de la seule Autorité de contrôle prudentiel et de résolution, et le Conseil constitutionnel a jugé que ses mesures ne sont pas des punitions. Il n’est pas un syndicat : le décret lui interdit d’en exercer les missions. Il n’est pas non plus une association ordinaire : il est agréé, surveillé, tenu de rendre compte chaque année de son activité à l’autorité de contrôle, et il peut perdre son agrément. Trois associations l’ont perdu en 2025 et 2026 ; l’une d’elles a été absorbée par une autre au lendemain du jour où son retrait prenait effet.

L’institution soulève une question ancienne sous une forme neuve. Confier aux membres d’une profession le soin de vérifier que leurs pairs en remplissent les conditions, c’est parier que la proximité fera mieux que la distance, et accepter le risque que la solidarité l’emporte sur la rigueur. Le législateur de 2021 l’a su : il a borné les missions, soumis l’association à l’agrément, organisé une commission indépendante pour les sanctions, ouvert un recours au juge. Le Conseil constitutionnel et le Conseil d’État ont validé l’ensemble. Aucun juge, en revanche, n’a encore eu à connaître d’un refus d’adhésion, d’un retrait de la qualité de membre ou d’une sanction prononcée par une association agréée de courtiers d’assurance.

La présente étude examine l’obligation d’adhérer — qui y est tenu, qui en est dispensé, comment l’adhésion se demande, se refuse et se perd — puis le statut de l’association elle-même : son agrément et son retrait, ses missions et leurs limites, son pouvoir de sanction et la compétence que la loi réserve à l’autorité de contrôle. Elle laisse de côté la procédure d’immatriculation, le contenu de chacune des conditions d’accès que l’association vérifie, la procédure de contrôle et de sanction de l’autorité de contrôle ainsi que la médiation considérée au fond, qui font chacun l’objet d’une étude de la présente série.

Pour le courtier grossiste, la matière est double. Il adhère pour lui-même, et ceux de ses partenaires qui sont ses mandataires adhèrent aussi ; l’association vérifie ses salariés, son assurance de responsabilité civile et sa garantie financière ; elle transmet chaque année à l’autorité de contrôle un rapport qui décrit, sous une forme agrégée, l’activité de ses membres, y compris celle des grossistes. L’association n’est pas pour lui un interlocuteur accessoire : elle conditionne son inscription au registre.

L’étude expose d’abord l’obligation d’adhésion, son champ et sa procédure (I), avant d’examiner l’association elle-même, placée sous la tutelle de l’autorité de contrôle (II).

==> Définitions

L’association professionnelle agréée est une catégorie légale nouvelle. Le code des assurances ne la définit pas d’une formule ; il la dessine par l’obligation qui y conduit et par les missions qui lui sont confiées. Le I de l’article L. 513-3 du code des assurances, qui ouvre le chapitre consacré aux règles spéciales à certaines catégories d’intermédiaires, en fixe à la fois le principe et la fonction.

Quatre traits se dégagent de ce texte et de ceux qui le précisent. L’association est d’abord représentative : le mot, ajouté en commission à l’Assemblée nationale, n’est pas une épithète de complaisance, puisque le décret en fait une condition chiffrée de l’agrément. Elle est ensuite agréée par l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), en application de l’article L. 513-5 du même code, et placée, depuis le 1^er avril 2022, au nombre des personnes que cette autorité contrôle de plein droit : le 12° du B du I de l’article L. 612-2 du code monétaire et financier vise en effet « Les associations professionnelles agréées mentionnées au I de l’article L. 513-3 du code des assurances. ». Elle est encore chargée du suivi et de l’accompagnement de ses membres, ce qui comprend trois ordres de missions : la médiation, la vérification des conditions d’accès et d’exercice, l’accompagnement et l’observation. Elle n’est enfin ni une société ni un syndicat : le décret la veut association à but non lucratif et lui refuse les missions syndicales.

Le dispositif a son pendant exact dans le secteur bancaire : l’article L. 519-11 du code monétaire et financier impose la même adhésion aux intermédiaires en opérations de banque et en services de paiement, et une même association peut être agréée pour les deux activités. La présente étude ne traite que du versant de l’assurance.

Plusieurs notions voisines doivent être écartées. La première est l’organisme du registre, l’organisme pour le registre unique des intermédiaires en assurance, banque et finance (ORIAS). Il est lui aussi une association de droit privé, investie de prérogatives de puissance publique, et l’étude consacrée à l’immatriculation en a exposé le statut ; mais il immatricule, il ne suit pas. L’autorité de contrôle a résumé la répartition en écrivant que les associations agréées « se voient confier des missions de vérification, complémentaires à celles de l’ORIAS, des conditions d’accès et d’exercice à la profession à l’égard de leurs adhérents » (ACPR, page de son site consacrée à l’espace des intermédiaires). La complémentarité tient au temps : l’organisme du registre vérifie des pièces à l’entrée et à chaque renouvellement annuel ; l’association vérifie dans la durée, selon un plan qui doit atteindre chaque membre au moins une fois tous les cinq ans.

La deuxième notion voisine est l’autorité de contrôle elle-même. L’ACPR contrôle de plein droit les associations agréées et peut soumettre à son contrôle les intermédiaires d’assurance ; elle seule prononce, par sa Commission des sanctions, les sanctions administratives que prévoit le code monétaire et financier, et le II de l’article L. 513-6 du code des assurances réserve à sa compétence exclusive certains manquements. L’association n’est ni son délégataire ni son démembrement ; le Conseil d’État y a vu un organisme qui coopère avec elle.

La troisième est le syndicat professionnel. Les organisations qui représentent et défendent les intérêts des courtiers existent et demeurent ; l’association agréée n’en est pas une, et l’article R. 513-22 du code des assurances le dit sans détour. La frontière est plus nette dans le texte que dans la pratique : plusieurs associations agréées se présentent comme défendant les intérêts de leurs membres, et un rapport d’activité de la Médiation de l’assurance range encore, pour l’année 2022, l’une d’elles parmi les syndicats professionnels d’intermédiaires qui y adhèrent¹.

La quatrième est l’association de conseillers en investissements financiers. Le modèle est avoué : depuis la loi n° 2003-706 du 1^er août 2003 de sécurité financière, tout conseiller en investissements financiers doit adhérer à une association agréée par l’Autorité des marchés financiers, et c’est de ce dispositif que le législateur de 2021 s’est inspiré. Mais la filiation n’est pas l’identité. Le rapport de la commission des finances de l’Assemblée nationale rappelait que l’association de conseillers est chargée, aux termes de l’article L. 541-4 du code monétaire et financier, du suivi « de l’activité professionnelle individuelle de ses membres, de leur représentation collective et de la défense de leurs droits et intérêts » (rapport n° 3784 de la commission des finances de l’Assemblée nationale, 20 janvier 2021, p. 10). L’association de courtiers n’a reçu ni la représentation collective ni la défense des intérêts : c’est la première différence de nature entre les deux régimes, et l’on verra qu’elle n’est pas la seule.

Il faut enfin écarter deux homonymies. L’association qui souscrit un contrat d’assurance de groupe pour le compte de ses adhérents est un souscripteur, non un organe de régulation ; et la Médiation de l’assurance, association qui réunit des entreprises d’assurance et des intermédiaires pour offrir un service de médiation de la consommation, peut être le médiateur que l’association agréée propose à ses membres, sans se confondre avec elle.

Reste un mot, que l’étude emploie en le disant : autorégulation. Il n’apparaît dans aucun texte normatif. Les travaux préparatoires l’emploient ; l’organisme du registre l’employait dès 2018 pour annoncer la réforme ; plusieurs associations agréées l’ont inscrit dans leur propre présentation, et la Médiation de l’assurance les désigne comme « les associations d’autorégulation du courtage » (La Médiation de l’assurance, rapport d’activité 2022, p. 45). La commission des finances du Sénat parlait plutôt, à propos du modèle des conseillers en investissements financiers, de « co-régulation », et la nuance n’est pas de pure forme : une profession qui se vérifie elle-même sous l’agrément, le contrôle et le pouvoir de retrait d’une autorité publique ne se régule pas seule.

==> Origines

a) Une tradition de liste professionnelle. L’idée d’une profession qui tient elle-même le compte de ses membres n’est pas neuve dans le courtage d’assurance. De 1999 à 2007, la liste des courtiers était tenue par les professions de l’assurance, avant que le registre unique ne lui succède ; l’étude consacrée à l’immatriculation en a retracé l’histoire. La réforme de 2021 ne restaure pas ce système : la liste recensait, l’association vérifie ; la liste n’était pas une condition légale d’exercice, l’adhésion l’est devenue.

b) Une première tentative censurée (2019). Le dispositif a d’abord été voté dans la loi n° 2019-486 du 22 mai 2019 relative à la croissance et à la transformation des entreprises. Il y avait été introduit par amendement au Sénat, et le Conseil constitutionnel l’a censuré comme étranger à l’objet du projet de loi. Le commentaire officiel de la décision de 2022 le rappelle en ces termes.

Le texte censuré mérite d’être relu, car il diffère du texte finalement adopté sur deux points essentiels. Le rapport de l’Assemblée nationale sur la proposition de loi de 2020 en reproduit la rédaction : l’association y était chargée « du suivi de l’activité, de l’accompagnement de ses membres et de la défense de leurs intérêts », et elle « dispose d’un pouvoir disciplinaire sur ses membres » (rapport n° 3784 de l’Assemblée nationale, 20 janvier 2021, p. 12). La défense des intérêts a disparu du texte de 2021, et le décret a interdit à l’association les missions syndicales ; le pouvoir disciplinaire n’est plus nommé par la loi, qui ne parle plus que des sanctions que l’association fait approuver et du retrait de la qualité de membre. Entre les deux textes, l’association a changé de visage : d’organe de représentation doté d’une discipline, elle est devenue un organe de vérification doté de sanctions.

c) La proposition de loi de 2020 et sa navette. La proposition de loi n° 2581, déposée à l’Assemblée nationale le 14 janvier 2020, a repris l’essentiel du dispositif. Son examen a été marqué par trois épisodes qui éclairent le droit positif.

Le premier est financier. Le président de la commission des finances de l’Assemblée nationale a déclaré irrecevables, au titre de l’article 40 de la Constitution, les dispositions qui confiaient à l’autorité de contrôle l’agrément des associations, l’approbation de leurs règles et leur contrôle de plein droit, au motif qu’elles créaient une charge publique ; le rapport précise qu’elles « pourront être réintroduites en séance publique par le Gouvernement » (rapport n° 3784, 2021, p. 29). Elles figurent dans la loi promulguée : l’agrément, pièce maîtresse du dispositif, a donc été rétabli au cours de la navette. Le détail de cette réintroduction n’est pas retracé ici.

Le deuxième tient aux garanties de l’adhérent. La commission des finances de l’Assemblée nationale a adopté deux séries d’amendements identiques, l’une imposant à l’association de motiver son refus d’adhésion, l’autre ouvrant un recours devant le tribunal judiciaire du siège de l’association. Elle a en même temps réécrit l’article relatif au retrait de la qualité de membre. Le texte initial prévoyait un avertissement, un blâme et un retrait prononcés par une commission indépendante au terme d’une procédure contradictoire ; l’amendement de la rapporteure l’a remplacé par une rédaction qui, selon le rapport, « calque les modalités d’établissement de la procédure de sanction et de retrait de la qualité de membre par les associations professionnelles sur celles en vigueur pour les conseillers en investissements financiers » (rapport n° 3784, 2021, p. 32). La commission indépendante a disparu de la loi ; le décret l’a rétablie. La date d’entrée en vigueur du 1^er avril 2022 procède, selon les débats de la même commission, d’un amendement de la rapporteure, auquel s’est rallié un groupe qui proposait une date plus tardive ; un autre groupe y annonçait qu’il proposerait en séance « une évaluation des effets de la réforme après quelques années » (rapport n° 3784, 2021, p. 26). La loi promulguée ne comporte aucune clause d’évaluation : les seuls rapports qu’elle prévoit sont ceux que les associations adressent chaque année à l’autorité de contrôle.

Le troisième épisode est européen. La commission des finances du Sénat a approuvé le dispositif tout en en marquant les limites, qu’elle imputait à la directive (UE) 2016/97 du 20 janvier 2016 sur la distribution d’assurances. Elle a ajouté la faculté pour l’association de notifier ses refus d’adhésion à l’autorité et aux autres associations, et celle de formuler des recommandations à ses membres ; elle a voulu confier à l’organisme du registre le contrôle de l’honorabilité des dirigeants et des salariés, ce que la commission mixte paritaire n’a pas retenu, pour des raisons que l’étude consacrée aux conditions d’accès a exposées.

d) La mise en place (2021-2023). La loi n° 2021-402 du 8 avril 2021 a ajouté les articles L. 513-3 à L. 513-9 au code des assurances et fixé leur entrée en vigueur au 1^er avril 2022. Le décret n° 2021-1552 du 1^er décembre 2021 et un arrêté du même jour ont précisé les conditions d’agrément, les missions et le dossier. Le Collège de l’ACPR a agréé sept associations lors de sa séance du 22 mars 2022, dont six pour la banque et l’assurance et une pour la seule assurance. L’obligation a d’abord atteint les professionnels qui s’immatriculaient après le 1^er avril 2022, puis tous les autres lors du renouvellement de 2023. Une huitième association a été agréée par une décision du 8 décembre 2023, publiée au Journal officiel ; l’autorité a fixé le même mois le modèle du rapport annuel des associations.

e) L’épreuve de la représentativité (2025-2026). Le délai de deux ans que le décret accordait aux associations pour atteindre le seuil de représentativité a produit ses effets. Le 18 mars 2025, le Collège de supervision a retiré l’agrément de deux associations en qualité d’association de courtiers en assurance ; le 18 mars 2026, il a retiré celui d’une troisième, en relevant qu’elle ne remplissait plus les critères légaux de représentativité. Cette dernière a été absorbée par une autre association agréée, qui a annoncé l’opération le 1^er juillet 2026, au lendemain de la prise d’effet du retrait. En quatre ans, le paysage s’est ainsi resserré, par l’effet d’une règle que le législateur avait voulue : une association qui ne représente pas assez de professionnels ne peut pas les vérifier.

==> Problématique

L’institution pose deux questions, l’une de droit, l’autre de fait. La question de droit est celle de la légitimité d’une vérification confiée aux pairs. Elle se dédouble : l’obligation d’adhérer à une association pour exercer une activité commerciale porte-t-elle une atteinte excessive à la liberté d’entreprendre, et le pouvoir de sanction reconnu à une association de professionnels respecte-t-il les exigences d’indépendance et d’impartialité ? Elle se prolonge en droit de l’Union, puisque la directive sur la distribution d’assurances interdit que les autorités compétentes soient des associations dont les membres comprennent des intermédiaires. Ces questions ont été tranchées, par le Conseil constitutionnel en 2022 et par le Conseil d’État en 2024.

La question de fait demeure ouverte. Que vaut une vérification confiée à une association dont les membres sont les vérifiés, qui vit de leurs cotisations, que l’autorité agrée, contrôle et peut dissoudre dans ses fonctions, dont les rapports annuels ne sont pas publics, et dont le juge n’a encore rien dit ? La réponse ne se trouve pas dans un texte unique ; elle se trouve dans l’agencement des règles, qui compensent l’appartenance du vérificateur au monde vérifié par un faisceau de garanties procédurales et par la tutelle de l’autorité publique.

L’étude suit en conséquence l’obligation du courtier, d’adhérer puis de demeurer membre (I), avant d’examiner le statut de l’association, placée sous la tutelle de l’autorité de contrôle (II).

I) L’adhésion obligatoire

L’obligation d’adhérer n’est pas écrite comme une condition d’accès parmi d’autres. L’article L. 512-1 du code des assurances, qui pose le principe de l’immatriculation, ne la mentionne pas ; la section du code consacrée aux conditions d’accès et d’exercice ne la mentionne pas davantage. Elle figure dans un chapitre distinct, consacré aux règles spéciales à certaines catégories d’intermédiaires, et elle y est formulée comme une finalité : le I de l’article L. 513-3 du code des assurances s’ouvre sur les mots « Aux fins de leur immatriculation ». C’est le pouvoir réglementaire qui a traduit cette finalité en exigence de dossier : l’arrêté fixant le contenu du dossier d’immatriculation, codifié à l’article A. 512-1 du code des assurances, exige en son 14° un document de moins de deux mois attestant l’adhésion, et l’article A. 512-2 du même code l’exige, en son 6°, lors du renouvellement ; le décret, à l’article R. 512-5 du même code, organise la notification à l’organisme du registre de tout retrait d’adhésion. L’obligation est donc d’origine légale, mais sa sanction — la perte de l’immatriculation — est d’expression réglementaire et, pour une part, de pratique administrative.

Le calendrier de son application confirme ce trait. Ni la loi n° 2021-402 du 8 avril 2021 ni le décret n° 2021-1552 du 1^er décembre 2021 ne comportent de disposition transitoire : l’une et l’autre se bornent à fixer leur entrée en vigueur au 1^er avril 2022. La distinction entre les professionnels qui s’immatriculaient après cette date, tenus d’adhérer immédiatement, et ceux qui étaient déjà inscrits, tenus d’adhérer au plus tard lors du renouvellement de 2023, est le fait de l’autorité de contrôle et de l’organisme du registre. L’ACPR l’annonçait dès l’agrément des premières associations : l’adhésion serait obligatoire pour les professionnels s’immatriculant après le 1^er avril 2022, et « Cette obligation sera étendue à partir de 2023 à l’ensemble des professionnels exerçant ces activités. » (ACPR, communiqué de presse du 23 mars 2022). Cette solution, raisonnable, se déduit de l’économie du registre, dont l’inscription se renouvelle chaque année ; elle ne procède d’aucun texte².

A) Le champ de l’obligation

L’obligation d’adhérer est définie par un principe, qui désigne les courtiers et leurs mandataires, et par des dispenses, qui en retirent certaines personnes à raison de leur statut. Le principe et les dispenses ont été jugés conformes à la Constitution, au regard tant de la liberté d’entreprendre que du principe d’égalité.

1. Les assujettis

a) Les courtiers et leurs mandataires. Le I de l’article L. 513-3 du code des assurances désigne deux catégories de personnes tenues d’adhérer. La première réunit les courtiers d’assurance ou de réassurance, qu’il s’agisse de personnes physiques ou de sociétés, immatriculés au registre du commerce et des sociétés pour l’activité de courtage d’assurance ; la formule reprend la définition réglementaire du courtier, dont l’étude consacrée aux distributeurs a montré qu’elle combine l’inscription au registre du commerce et l’absence d’obligation contractuelle d’exclusivité. La seconde est celle de leurs mandataires, personnes physiques non salariées et personnes morales. Les salariés du courtier en sont exclus par construction : ils n’adhèrent pas, mais leur honorabilité, leur capacité et leur formation continue sont vérifiées par l’association à travers leur employeur.

Le lien entre le mandataire et l’association passe par son mandant. Le texte vise « leurs mandataires », c’est-à-dire les mandataires des courtiers ; le mandataire d’un intermédiaire qui n’est pas courtier n’est pas atteint par le I, et le II le confirme en dispensant expressément les mandataires de certaines catégories d’intermédiaires. La qualité du mandant détermine ainsi l’assujettissement du mandataire. La règle n’est pas sans conséquence pour le mandataire qui détient plusieurs mandats : celui qui tient un seul mandat d’un courtier est tenu d’adhérer, même s’il en tient d’autres d’établissements dispensés³.

L’organisme du registre ne présente pas cette règle de manière uniforme. Son guide d’inscription des mandataires d’intermédiaires, dans sa version de septembre 2025, n’exige l’attestation d’adhésion que « lorsque votre mandant est un courtier d’assurance » (ORIAS, guide d’inscription des mandataires d’intermédiaires d’assurance, septembre 2025, p. 9), ce qui est la lecture exacte du texte. Sa liste des pièces à fournir pour la même inscription, datée du 26 août 2025, exige en revanche une « Attestation d’adhésion à une association professionnelle agréée par l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution » sans distinguer selon le mandant (ORIAS, liste des pièces à fournir pour une inscription de mandataire d’intermédiaire en assurance, 26 août 2025). Entre les deux documents, c’est le guide qui est conforme au II de l’article L. 513-3 du code des assurances ; la liste, lue littéralement, ajouterait à la loi une obligation qu’elle ne prévoit pas pour les mandataires des établissements dispensés, et un document d’information de l’organisme du registre ne peut créer une telle obligation.

b) Les intermédiaires européens : une faculté. Le second alinéa du I de l’article L. 513-3 du code des assurances ouvre l’adhésion, sans l’imposer, aux courtiers et à leurs mandataires qui exercent en France au titre de la libre prestation de services ou de la liberté d’établissement. Les travaux préparatoires disent pourquoi : imposer l’adhésion à ces professionnels, déjà immatriculés dans leur État d’origine, aurait été regardé comme une entrave aux libertés qu’ils tiennent des traités. La différence de traitement entre le courtier français, obligé, et le courtier européen exerçant en France, libre, a été contestée à deux reprises. Le Conseil constitutionnel l’a justifiée par une différence de situation ; le Conseil d’État a ensuite écarté le moyen tiré d’une discrimination à rebours au détriment des ressortissants nationaux, la différence de traitement résultant directement de la loi déclarée conforme à la Constitution (CE, 6^e ch., 20 mars 2024, n° 464217, point 4).

c) Les intermédiaires qui cumulent l’assurance et la banque. Le courtier qui exerce aussi le courtage en opérations de banque et en services de paiement est tenu d’adhérer au titre de ses deux activités. Le décret lui permet de n’adhérer qu’une fois, pourvu que l’association soit agréée pour l’une et l’autre.

Le numéro de l’article est trompeur pour qui consulte le code sur une longue période. Un article R. 513-1 existait avant 2022, dans une rédaction applicable de 2006 à 2018, et portait sur tout autre chose ; le chapitre III du titre I^er du livre V avait été vidé de ses dispositions réglementaires avant d’être réoccupé par le décret de 2021. Les deux textes n’ont en commun que leur numéro, et l’on ne saurait les lire comme deux versions d’une même règle.

d) Les obligations continues du membre. L’adhésion n’est pas un acte instantané. Le membre doit en justifier à chaque renouvellement annuel de son immatriculation ; en pratique, la justification circule d’institution à institution, l’organisme du registre ayant indiqué, dans son guide de renouvellement de décembre 2023, que « Dans la mesure où les associations communiquent directement avec l’Orias, les intermédiaires soumis à une obligation d’adhésion à une association professionnelle agréée par l’AMF ou l’ACPR ne devront pas fournir une pièce relative à leur adhésion pour leur renouvellement SAUF si celle-ci est résiliée par l’association ou arrivée à échéance. » (ORIAS, guide de renouvellement, 4 décembre 2023, p. 4). La loi, de son côté, impose au membre de tenir l’association informée de sa situation.

Le second alinéa est remarquable : il impose au membre de dénoncer lui-même son propre manquement. La règle n’est assortie d’aucune sanction propre, mais son inobservation constitue le manquement à un engagement de l’adhésion, qui peut fonder un retrait d’office. Le registre, enfin, rend l’adhésion publique : l’article A. 512-3 du code des assurances y fait figurer, pour les personnes tenues d’adhérer, « le nom et les coordonnées de l’association agréée par l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution à laquelle elles adhèrent ». Le client, comme le partenaire, peut ainsi savoir quelle association vérifie l’intermédiaire avec lequel il traite.

e) La conformité de l’obligation à la liberté d’entreprendre. L’obligation d’adhérer à une association pour pouvoir exercer une activité commerciale limite la liberté d’entreprendre ; le Conseil constitutionnel l’a admis, en relevant que l’immatriculation est une condition d’accès et d’exercice. Il a jugé la limitation proportionnée, pour trois raisons : le législateur poursuivait un objectif d’intérêt général de protection des consommateurs ; les associations ne font que vérifier des conditions fixées par la loi et le règlement, sous le contrôle du juge ; leurs autres missions se bornent à des services.

Le raisonnement contient une réserve implicite, qui en borne la portée. La proportionnalité tient à ce que l’association ne crée pas les conditions qu’elle vérifie : elle applique celles du code. Une association qui ajouterait aux conditions légales, en refusant une adhésion pour un motif étranger aux conditions d’accès et d’exercice ou aux engagements de ses règles approuvées, sortirait du cadre que le Conseil constitutionnel a jugé proportionné⁴. Le Conseil a également écarté les griefs tirés de la liberté syndicale et de la liberté d’association, sans les développer ; il faut le rapprocher de l’article R. 513-22 du code des assurances : une association qui n’exerce pas les missions d’un syndicat ne contraint pas ses membres à une adhésion syndicale.

2. Les dispenses

a) Quatre dispenses de statut. Le II de l’article L. 513-3 du code des assurances retire de l’obligation quatre catégories de personnes, y compris lorsqu’elles exercent le courtage en qualité de mandataire d’intermédiaire, ainsi que les mandataires des trois premières.

La dispense est attachée au statut de la personne, non à l’activité exercée : l’établissement de crédit qui fait du courtage d’assurance ne devient pas, pour cette activité, un courtier tenu d’adhérer. Elle s’étend, pour les trois premières catégories, aux mandataires qu’elles s’attachent. Elle ne s’étend pas expressément, en revanche, aux mandataires de l’agent général qui pratique le courtage : le dernier alinéa du II ne vise que les mandats délivrés par les personnes des 1° à 3°. Le sort du mandataire auquel un agent général confierait des opérations de courtage reste ainsi incertain : s’il est regardé comme le mandataire d’un courtier, au sens du I, il est tenu d’adhérer ; aucune des pièces réunies pour la présente étude ne tranche la question⁵.

b) Le cas de l’agent général. La dispense du 4° est la plus remarquable. Elle vise l’agent général qui exerce aussi le courtage sous le même numéro d’immatriculation ; l’organisme du registre la présente comme une exception légale au bénéfice des agents généraux inscrits sous un même numéro pour l’exercice du courtage. Le rapport de l’Assemblée nationale la justifiait par les garanties propres au statut d’agent : sélection par l’entreprise mandante, formation dispensée par elle, l’assureur répondant des fautes de son agent, audits réguliers de l’entreprise, elle-même contrôlée ; et par le caractère accessoire, pour la plupart des agents, de leur activité de courtage. La rapporteure le résumait en commission : « Les agents généraux sont une émanation mandataire d’une entreprise d’assurance qui effectue les contrôles, alors que les courtiers de l’assurance sont des entreprises indépendantes. » (rapport n° 3784 de l’Assemblée nationale, 20 janvier 2021, compte rendu des travaux de la commission, p. 27).

c) La justification constitutionnelle. Le Conseil constitutionnel a validé l’ensemble des dispenses par une même formule : les courtiers ne sont pas placés dans la même situation que les personnes dispensées, « qui sont soumis à des conditions et des contrôles propres à leur activité » (Cons. const., 21 octobre 2022, n° 2022-1015 QPC, § 20). Le commentaire officiel de la décision précise la nature de ces contrôles : l’autorité de contrôle pour les établissements, le mandant pour les agents généraux et les mandataires bancaires, qui « sont soumis au contrôle de leurs mandants » (commentaire officiel de la décision n° 2022-1015 QPC du 21 octobre 2022, p. 20). Le Conseil d’État a repris la solution en rejetant le grief dirigé contre le décret, qui imposait l’adhésion à certains professionnels « alors qu’il en dispense les autres intermédiaires d’assurance, notamment les agents généraux d’assurance et leurs mandataires respectifs » : la différence de traitement résulte directement de la loi, déclarée conforme à la Constitution (CE, 6^e ch., 20 mars 2024, n° 464217, point 3).

Cette justification éclaire la nature même de l’association agréée. Elle est un substitut : là où un contrôleur existe déjà — l’autorité de contrôle pour l’établissement, l’entreprise mandante pour l’agent général —, l’association n’a pas de raison d’être ; là où le professionnel est indépendant, elle comble l’absence d’un contrôleur de proximité. Le courtier est assujetti parce qu’il n’a pas de mandant qui réponde de lui. La logique connaît pourtant une asymétrie. Le mandataire d’un établissement de crédit n’adhère pas, parce que son mandant répond de lui et se trouve lui-même contrôlé ; le mandataire d’un courtier adhère, bien que son mandant soit lui-même membre d’une association qui le vérifie. Le législateur n’a pas voulu que la vérification du mandant par l’association dispense le mandataire de la sienne : il a traité le courtier comme un mandant dont la surveillance ne suffit pas à couvrir ceux qu’il s’attache⁶.

B) La procédure

L’adhésion obligatoire place le professionnel dans une dépendance qui n’existe pas dans le droit commun des associations. Nul n’est tenu, en principe, d’adhérer à une association, et l’association choisit librement ses membres ; ici, le professionnel doit adhérer pour exercer, et l’association qu’il sollicite détient, par son refus, la clé de son immatriculation. Le législateur a répondu à ce déséquilibre par des garanties de procédure, ajoutées pour l’essentiel au cours de la discussion parlementaire : un délai de réponse, un refus motivé, un retrait encadré, un recours au juge. Ces garanties valent pour l’entrée (1) comme pour la sortie (2).

1. L’adhésion, le refus et le recours

a) La demande et le délai. L’article L. 513-4 du code des assurances règle la demande d’adhésion en quelques phrases, dont chacune est une garantie.

Le dossier que l’association examine est celui que décrit le décret. Le candidat y justifie de l’honorabilité et de la capacité de son personnel, de son assurance de responsabilité civile professionnelle ou du mandat qui l’en dispense, de sa garantie financière et de ses mandats d’encaissement, de la formation continue de ceux qui distribuent ; les articles R. 513-5 à R. 513-9 du code des assurances, dont l’étude consacrée aux conditions d’accès a exposé le contenu, précisent ce qui est fourni et ce qui est seulement tenu à disposition. L’autorité de contrôle a insisté sur ce point au moment du premier renouvellement : « Toute demande préalable d’adhésion auprès d’une association professionnelle nécessite la transmission d’un dossier complet permettant de justifier que les conditions d’accès à l’activité de l’intermédiaire concerné sont bien remplies. » (ACPR, communiqué de presse du 15 février 2023).

Le texte laisse deux questions sans réponse. Il ne dit pas quel effet s’attache au silence de l’association à l’expiration du délai de deux mois. Le contraste est net avec l’agrément de l’association elle-même, pour lequel l’article R. 513-26 du code des assurances prévoit expressément que le silence gardé par l’autorité de contrôle vaut acceptation : rien de tel n’est écrit pour l’adhésion. Le candidat dont la demande reste sans réponse ne peut donc se prévaloir d’aucune adhésion tacite ; il peut seulement tenir le silence prolongé pour un refus implicite et le porter devant le juge, à supposer que celui-ci l’admette⁷. Le texte ne dit pas davantage à partir de quand le dossier est complet, question que l’association tranche elle-même.

b) Le refus motivé. L’obligation de motiver le refus, absente du texte initial de la proposition de loi, a été ajoutée par la commission des finances de l’Assemblée nationale. Elle n’énumère pas les motifs admissibles ; mais le cadre que le Conseil constitutionnel a tracé les borne. Les associations ont pour mission de vérifier des conditions fixées par le code des assurances et le code monétaire et financier ; leur refus ne peut légitimement procéder que du défaut de l’une de ces conditions ou de la méconnaissance d’un engagement que leurs règles, approuvées par l’autorité de contrôle, subordonnent à l’adhésion. Les statuts d’une association agréée transcrivent cette exigence en réservant au conseil d’administration le pouvoir de refuser des adhésions « sur la base des présents statuts, avec avis motivé aux intéressés » (Votrasso, statuts au 5 mai 2024, § 7). Le document n’est cité qu’à titre d’illustration de la pratique : les statuts d’une association ne sont pas une source du droit de l’adhésion, et leur approbation par l’autorité de contrôle n’est pas publiée.

La faculté de notifier le refus à l’autorité et aux autres associations, introduite au Sénat, a une fonction d’alerte. Le rapporteur du Sénat l’a présentée en commission mixte paritaire comme « une possibilité d’alerter en amont dans le cas où un intermédiaire contreviendrait, de manière particulièrement grave, aux conditions d’adhésion » (rapport de la commission mixte paritaire, 10 mars 2021, p. 9). Elle empêche que le candidat refusé par une association se présente à une autre comme s’il n’avait jamais été examiné ; elle ne lie pas l’association suivante, qui reste juge de sa propre décision. Le rapport annuel que chaque association adresse à l’autorité de contrôle doit, en outre, rendre compte des refus : le modèle fixé par l’autorité demande de « Préciser le nombre de refus d’adhésion ou de renouvellement et les motifs de ces décisions. » (ACPR, annexe de l’instruction n° 2023-I-21 du 11 décembre 2023).

c) Le recours devant le tribunal judiciaire. Le recours contre le refus a été ajouté, lui aussi, par la commission des finances de l’Assemblée nationale. Il est porté devant le tribunal judiciaire du siège de l’association : le législateur a ainsi confié au juge judiciaire le contentieux de l’adhésion, à la différence de celui des décisions de l’organisme du registre, porté devant le juge administratif. Pour le reste, le texte est muet. Il ne fixe ni délai de recours, ni effet suspensif, ni pouvoirs du juge ; il ne dit pas si le tribunal peut seulement annuler le refus ou s’il peut ordonner l’adhésion. Ces silences ne sont pas des lacunes de pure forme : le refus fait obstacle à l’immatriculation, et le temps du procès est un temps sans exercice. Faute de disposition spéciale, le candidat dispose des voies du droit commun, y compris le référé ; aucune décision n’en a encore fait application⁸.

2. Le retrait de la qualité de membre et ses effets sur l’immatriculation

a) Le retrait à la demande et le retrait d’office. La qualité de membre se perd de deux manières : à la demande du membre, qui quitte l’association, ou par décision d’office de l’association. Le I de l’article L. 513-6 du code des assurances énumère limitativement les causes du retrait d’office et en règle les suites.

Les quatre causes du retrait d’office ne sont pas de même nature. Deux sont des causes objectives, qui constatent une situation : l’activité non commencée dans les douze mois de l’adhésion, l’activité interrompue depuis six mois au moins. Deux sont des causes de manquement : la perte d’une condition ou la méconnaissance d’un engagement, l’adhésion obtenue par fraude. Les premières purgent le registre des professionnels qui n’exercent pas ; les secondes en écartent ceux qui ne le méritent plus. La loi ne distingue pas leur régime, et le décret non plus : l’article R. 513-20 du code des assurances charge la commission que l’association doit constituer de prononcer les sanctions mentionnées à l’article L. 513-6 du même code, et subordonne toute sanction à l’invitation faite au membre de présenter ses observations. Le retrait pour inactivité, qui n’a rien d’une punition, se trouve ainsi soumis à la même procédure que le retrait pour fraude ; la solution est protectrice, et elle rappelle que, pour le décret, tout retrait d’office est une sanction au sens de l’association, sinon au sens du droit répressif.

b) La notification et la prise d’effet. Tout retrait est notifié à l’organisme du registre ; le retrait d’office l’est en outre à l’autorité de contrôle. Deux textes réglementaires en fixent le délai, sans se contredire. L’article R. 512-5 du code des assurances, dans son VI, impose à l’association de notifier à l’organisme « tout retrait d’adhésion de ses membres relevant des catégories mentionnées aux 1°, 4° et 6° de l’article R. 511-2 dans le mois qui suit ce retrait » ; l’article R. 513-20 du même code, lorsque le retrait est une sanction, abrège ce délai à quinze jours pour la notification au membre, à l’autorité et à l’organisme⁹.

La prise d’effet du retrait d’office est différée. Il prend effet, dit la loi, à l’expiration d’une période dont l’association fixe la durée. Ni la loi ni le décret n’encadrent cette période ; ils n’en fixent ni le minimum ni le maximum. Sa fonction se déduit pourtant de l’économie du texte : elle ménage au membre le temps d’adhérer à une autre association, de régulariser sa situation ou d’exercer son recours avant que la perte de la qualité de membre n’atteigne son immatriculation. Une période nulle la priverait de cet objet¹⁰.

La pratique des associations n’est pas uniforme sur ces points, et certains de leurs documents s’écartent de la lettre des textes. Le règlement intérieur d’une association prévoit que, lorsque l’autorité de contrôle a prononcé une interdiction d’exercer ou que l’organisme du registre a supprimé ou radié l’inscription d’un adhérent, l’association l’informe « du retrait d’adhésion à effet immédiat. La réunion de la commission de discipline n’est alors pas requise pour ces cas. » (CNCEF Assurance, règlement intérieur, version 5, novembre 2025, § 1.4). La stipulation a sa logique : le membre qui ne peut plus exercer ne peut plus davantage demeurer membre. Mais elle se concilie mal avec la lettre des textes, qui confient à la commission de l’association le prononcé des sanctions de l’article L. 513-6 du code des assurances et subordonnent toute sanction aux observations du membre, et qui diffèrent la prise d’effet du retrait d’office. Le guide d’une autre association présente, de son côté, la perte de l’adhésion comme automatique et indique que toute décision de retrait est signalée à l’organisme du registre et à l’autorité de contrôle ; la loi parle d’une décision prise d’office, non d’un effet de plein droit, et ne prescrit la notification à l’autorité que pour le retrait d’office¹¹. Ces écarts sont signalés comme tels : aucun juge ne s’est prononcé sur eux, et les documents des associations ne sont ici que des illustrations de la pratique.

c) Les effets sur l’immatriculation. Le retrait de la qualité de membre n’entraîne, selon la lettre des textes, aucune radiation de plein droit. Aucune disposition ne dit que le courtier qui perd sa qualité de membre est radié du registre. La conséquence passe par l’article R. 512-5 du code des assurances : l’organisme du registre supprime l’inscription de l’intermédiaire qui ne justifie plus du respect des obligations requises pour sa catégorie, et l’adhésion en fait partie pour le courtier et ses mandataires. L’étude consacrée à l’immatriculation a exposé cette voie ; l’organisme en tire la conséquence dans ses rapports annuels, en écrivant que la condition d’adhésion s’apprécie à tout moment de l’exercice professionnel. Il décrit, pour le cas où une association perd son agrément, la mise en œuvre de la règle : « A défaut, l’Orias met en œuvre des procédures de suppressions d’inscriptions dès l’échéance atteinte. » (ORIAS, rapport annuel 2025, p. 20 de la pagination imprimée).

Le retrait de la qualité de membre n’est donc pas une radiation, mais il y conduit. La nuance a une portée pratique. L’intermédiaire qui a perdu sa qualité de membre peut, pendant la période fixée par l’association puis jusqu’à ce que l’organisme du registre ait statué, adhérer à une autre association agréée et justifier ainsi à nouveau de la condition ; rien, dans les textes, ne lui interdit de le faire, et la faculté donnée à l’association de notifier son retrait d’office aux autres associations a précisément pour objet de les éclairer sur la candidature qui leur sera présentée.

d) Le contrôle du juge, et le seul témoin disponible. La décision de retrait peut être portée devant le tribunal judiciaire du siège de l’association, dans les mêmes termes que le refus d’adhésion et avec les mêmes silences. Aucune décision judiciaire, administrative ou de la Commission des sanctions de l’autorité de contrôle ne porte, à la date de la présente étude, sur l’adhésion, le refus, le retrait ou la sanction prononcés par une association agréée de courtiers d’assurance¹². Le seul témoin de ce que le juge fait d’une décision d’exclusion prise par une association agréée vient d’une autre profession, celle des conseillers en investissements financiers, dont le régime a servi de modèle. Il n’est cité ici que comme analogie, et doit être lu comme tel.

L’affaire concernait une association de conseillers en investissements financiers qui avait prononcé l’exclusion définitive d’un adhérent pour n’avoir pas déconseillé à des clients la souscription d’un produit de défiscalisation après une alerte que l’association avait diffusée. La cour d’appel de Paris a annulé la sanction comme disproportionnée, en relevant notamment que la décision d’exclusion n’avait retenu que deux des sept dossiers de clients visés par la poursuite, et a condamné l’association à réparer les conséquences de l’exclusion ; la Cour de cassation a rejeté le pourvoi de l’association par une décision non spécialement motivée, puis, dans la même affaire, les pourvois formés contre l’arrêt qui liquidait le préjudice¹³. La solution est celle de la cour d’appel, non de la Cour de cassation, qui ne s’est pas prononcée au fond ; elle a été rendue sous l’empire d’un régime qui n’est pas celui du courtage.

L’analogie éclaire néanmoins trois points. Le juge judiciaire contrôle la proportionnalité d’une exclusion prononcée par une association de professionnels, même lorsque le manquement est établi. Il peut annuler la mesure. L’association qui exclut à tort engage sa responsabilité civile, et la réparation peut être lourde, parce que la perte de la qualité de membre prive le professionnel du droit d’exercer. Transposé au courtage, ce contrôle n’aurait rien d’exorbitant : le Conseil constitutionnel a précisément fondé la conformité du dispositif sur l’existence d’un recours devant le juge compétent, et un recours qui ne permettrait pas de contrôler la proportionnalité de la mesure ne remplirait pas la fonction que la décision lui assigne.

II) L’association sous tutelle

L’association agréée n’existe, comme association agréée, que par une décision de l’autorité de contrôle. Cette décision n’est pas un simple enregistrement : elle suppose la vérification de quatre conditions, elle s’accompagne de l’approbation des règles que l’association appliquera à ses membres et des sanctions qu’elle pourra prononcer, et elle se double d’une surveillance continue — rapport annuel, information de toute modification, contrôle de plein droit. Elle peut être retirée. Le mot de tutelle, que les textes n’emploient pas, décrit exactement cette situation : une personne de droit privé, dont l’existence juridique est autonome, mais dont la fonction dépend, du début à la fin, d’une autorité publique. L’agrément (A) commande les missions, dont la loi a soigneusement tracé les limites (B).

A) L’agrément

L’agrément est prévu par le I de l’article L. 513-5 du code des assurances, qui en fixe les conditions et en réserve le retrait.

1. La représentativité, la gouvernance, les moyens

a) La représentativité, condition d’existence. La première condition est la plus singulière. Une association qui vérifie les courtiers doit en réunir une part suffisante, mesurée par un seuil que le décret a fixé et par une source de données qu’il a désignée.

Trois traits de ce texte méritent l’attention. Le premier est la mesure. Le seuil se calcule sur les adhérents à jour de leur cotisation, rapportés au nombre total de professionnels tenus d’adhérer, tel qu’il résulte des données de l’organisme du registre publiées dans son rapport annuel. Le dénominateur est donc public et commun à toutes les associations ; le numérateur est déclaré par chacune d’elles et vérifié par l’autorité. Le seuil abaissé, pour l’association déjà reconnue représentative des conseillers en investissements financiers ou des intermédiaires en opérations de banque, favorise les structures pluriactivités ; il exprime l’idée que la représentativité se mesure aussi à l’expérience d’une association dans le suivi d’une profession voisine.

Le deuxième est la temporalité. La représentativité peut être promise avant d’être atteinte : l’agrément peut être accordé sur la foi d’un plan opérationnel de deux ans, assorti d’un objectif intermédiaire à un an. L’agrément ainsi accordé est un agrément à l’épreuve. L’autorité de contrôle l’a rappelé dans ses rapports annuels ; elle écrivait, pour l’année 2023, à propos des associations agréées : « Leur représentativité, qui conditionne leur existence, sera examinée en 2024. » (ACPR, rapport annuel 2023). La formule est exacte : sans représentativité, l’association ne perd pas sa personnalité morale, mais elle perd sa raison d’être au regard du code.

Le troisième est la sanction. À l’issue des deux ans, l’autorité « retire » l’agrément si le critère n’est pas rempli : le texte n’emploie pas le verbe pouvoir. La compétence est liée, ce qui distingue ce cas du retrait de droit commun de l’article L. 513-5 du code des assurances, qui est une faculté. La représentativité est ainsi la seule condition dont le défaut, constaté au terme de la période d’épreuve, impose le retrait¹⁴.

b) L’impartialité de la gouvernance. La deuxième condition tient à l’organisation interne de l’association. Le décret impose une assemblée générale et un conseil d’administration, dont les statuts fixent la composition et les attributions, ainsi qu’une représentation de la diversité des membres dans les organes de gouvernance (article R. 513-17 du code des assurances). Il impose surtout une politique de prévention des conflits d’intérêts, dont l’objet est défini par référence aux liens des dirigeants avec le marché.

Le texte vise deux sortes de liens : avec les distributeurs d’assurances, parce que les dirigeants de l’association sont souvent eux-mêmes courtiers, concurrents ou partenaires de ceux qu’elle vérifie ; avec les organismes de formation, parce que l’association vérifie la formation continue de ses membres et pourrait être tentée d’orienter ses membres vers les formations de ses dirigeants. Le décret règle cette seconde hypothèse jusque dans le détail de la vérification : l’association s’assure que les formations suivies sont effectivement dispensées, « l’association agissant à cet égard dans le respect des règles de prévention des conflits d’intérêts mentionnées à l’article R. 513-19 » (article R. 513-9, 1°, du code des assurances). Il sépare, enfin, la vérification de la distribution : l’association dispose, pour ses missions, « d’un personnel affecté spécifiquement à l’exercice de ces missions et n’exerçant pas l’activité de distribution d’assurances » (article R. 513-15 du code des assurances). Les dirigeants élus peuvent être des courtiers ; ceux qui vérifient ne le peuvent pas.

La compétence et l’honorabilité des représentants légaux et des administrateurs sont vérifiées par l’autorité lors de l’agrément. L’arrêté fixant la composition du dossier exige, pour chacun d’eux, un bulletin n° 3 du casier judiciaire de moins de trois mois ; le formulaire que l’autorité de contrôle met à la disposition des associations y ajoute une déclaration de non-condamnation au regard de l’article L. 500-1 du code monétaire et financier. Ce régime, qui est celui des dirigeants de l’association, ne se confond pas avec celui des intermédiaires, dont l’honorabilité s’apprécie au regard de l’article L. 322-2 du code des assurances et a été exposée dans l’étude consacrée aux conditions d’accès.

La pratique illustre la portée de ces règles. L’une des associations agréées est elle-même certifiée comme organisme réalisant des actions de formation, selon un certificat valable du 13 décembre 2024 au 7 décembre 2027¹⁵. La situation n’est pas irrégulière : le décret l’a prévue, en soumettant la vérification des formations par l’association aux règles de prévention des conflits d’intérêts. Elle montre seulement que l’impartialité de l’association n’est pas présumée ; elle est organisée par des procédures, que l’autorité apprécie lors de l’agrément puis dans le temps.

c) Les moyens et le dossier. La troisième condition tient à l’aptitude de l’association à exercer ses missions et à en assurer la permanence, au moyen de ressources matérielles et humaines adaptées. Le décret y ajoute, pour l’association agréée à la fois pour l’assurance et pour la banque ou les conseillers en investissements financiers, le choix entre un modèle fédéral et une structure intégrée, et l’obligation d’une comptabilité analytique qui fasse apparaître distinctement les moyens alloués à chaque activité (article R. 513-18 du code des assurances). L’autorité de contrôle en a tiré une règle de procédure : « Si une association demande un agrément en banque et un agrément en assurance, deux dossiers distincts devront être établis. » (ACPR, page « Associations de courtiers », relevée le 19 septembre 2026).

Le dossier d’agrément est fixé par arrêté, en application de l’article R. 513-24 du code des assurances ; il est codifié à l’article A. 512-9 du même code. Le texte, tel qu’il a été publié et tel qu’il demeure, comporte deux renvois erronés dès son premier alinéa, reproduits ici tels qu’ils figurent au texte officiel.

La condition de représentativité et le plan opérationnel figurent à l’article R. 513-23 du code des assurances ; l’article R. 513-22 du même code traite de l’absence de mission syndicale, et il n’existe pas d’article R. 512-22 dans ce code¹⁶. Le reste du dossier comprend les statuts et les procédures écrites de l’association — notamment la procédure de retrait de la qualité de membre, la procédure de classification des informations et les procédures relatives aux mesures disciplinaires et au respect des droits de la défense —, les pièces relatives à ses dirigeants et son budget prévisionnel. L’autorité de contrôle l’a complété par un guide d’accompagnement et des formulaires, qui précisent les pièces attendues sans ajouter aux conditions légales.

d) La décision. L’autorité statue dans un délai de trois mois à compter de la réception d’un dossier complet, et son silence vaut acceptation.

L’agrément est une décision du Collège de supervision de l’autorité, non un arrêté ministériel. Lors de sa séance du 22 mars 2022, le Collège a agréé les sept premières associations, dont six pour la banque et l’assurance et une pour la seule assurance ; le communiqué publié le lendemain précise ce qu’il avait examiné.

Le communiqué ne nommait pas les associations agréées ; la Revue de l’ACPR les a nommées le lendemain. Les décisions elles-mêmes n’ont pas été publiées au Journal officiel, et elles ne figurent pas au registre officiel de l’autorité. La seule décision d’agrément publiée est celle d’une huitième association, agréée en décembre 2023 par le Collège statuant en formation restreinte, dans les deux secteurs.

La publicité de la liste est assurée par l’autorité, qui tient à jour sur son site la liste des associations agréées. Le décret exige qu’elle soit également consultable sur le site de l’organisme du registre ; au 19 septembre 2026, aucune page de ce site ne la présentait, les deux tableaux qu’il avait publiés en 2022 et en 2023 n’étant plus liés et étant périmés, et ses listes de pièces à fournir, dans leur version du 26 août 2025, la plus récente qui ait été relevée, nomment encore une association dont l’agrément a été retiré depuis¹⁷. L’écart est de pratique ; il n’est pas sans importance, puisque c’est l’organisme du registre que consultent en premier lieu les professionnels et leurs partenaires.

2. Le retrait d’agrément

a) Les causes et la procédure. L’agrément se retire lorsque l’association ne satisfait plus aux conditions auxquelles il était subordonné. Le retrait est une faculté, sauf pour la représentativité à l’issue de la période d’épreuve, où il est une obligation. Pour permettre à l’autorité d’apprécier la situation, l’association l’informe sans délai de toute modification de sa gouvernance, de son organisation, de ses statuts, de ses règles de fonctionnement et de ses procédures écrites (article R. 513-28 du code des assurances). La procédure du retrait comporte une phase contradictoire.

La procédure est celle d’une mise en demeure plus que d’une poursuite : l’autorité indique les motifs et les actions de mise en conformité attendues, et l’association dispose d’un mois pour présenter ses observations et se conformer. Le retrait, une fois décidé, est différé de trois mois. Ce délai ne protège pas l’association ; il protège ses membres, auxquels le décret ouvre le même délai pour adhérer ailleurs.

b) La protection des membres. Le retrait d’agrément de l’association, comme sa dissolution, laisse ses membres sans association. Le décret leur accorde un délai de trois mois pour en rejoindre une autre, et organise leur information par l’autorité, par l’organisme du registre et par l’association elle-même.

Les deux délais de trois mois — celui de la prise d’effet du retrait et celui de la réadhésion — courent l’un et l’autre de la notification de la décision à l’association. Ils coïncident donc : le jour où le retrait prend effet est le dernier jour utile pour adhérer à une autre association. L’organisme du registre applique la règle en ce sens, puisqu’il a écrit, à propos des retraits de 2025, que les associations concernées perdaient leur agrément « à échéance du 12 juillet 2025, soit trois mois après la notification du retrait d’agrément à l’association comme le prévoit l’article R. 513-30 du code des assurances. Ce délai de trois mois est celui qui s’impose aux courtiers et aux mandataires d’intermédiaires en assurance qui adhéraient jusqu’alors à ces associations pour adhérer à une autre association professionnelle agréée. » (ORIAS, rapport annuel 2025, p. 20 de la pagination imprimée). La date de la notification n’étant pas publiée, les membres ne connaissent l’échéance que par le communiqué de l’autorité, qui annonce la date de prise d’effet ; c’est cette date qui leur sert, en pratique, de terme¹⁸.

c) Les retraits prononcés. Trois retraits d’agrément ont été prononcés depuis l’entrée en vigueur de la réforme. Les deux premiers l’ont été le même jour.

Le communiqué ne donne aucun motif. L’une des deux associations est demeurée agréée pour le courtage en opérations de banque, et figure encore à ce titre sur la liste publiée au 30 juin 2026 : le retrait ne visait que l’agrément en qualité d’association de courtiers en assurance. Le rapport annuel de l’organisme du registre date les deux retraits du 12 juillet 2025 ; le communiqué de l’autorité, qui a prononcé la décision, distingue le 11 et le 12 juillet, et c’est lui qu’il faut suivre. Le troisième retrait, prononcé un an plus tard, est le seul dont l’autorité ait publié le motif.

L’association concernée avait été agréée en décembre 2023 ; le retrait intervient un peu plus de deux ans après, c’est-à-dire après l’expiration de la période de deux ans que le décret accorde à l’association agréée sur la foi d’un plan opérationnel, sans que le communiqué dise si tel avait été le cas. Ses membres n’ont pas eu à chercher seuls une autre association : l’assemblée générale extraordinaire d’une association agréée, réunie le 24 juin 2026, a été appelée à approuver l’absorption de l’association en cours de retrait, et l’association absorbante a annoncé l’opération par un communiqué du 1^er juillet 2026, au lendemain de la prise d’effet du retrait. Le droit des associations a ainsi offert à la difficulté une solution que le code des assurances ne prévoyait pas. Les décisions de retrait elles-mêmes n’ont été publiées ni au Journal officiel ni au registre officiel de l’autorité ; leur motivation complète n’est pas connue, et aucune n’a fait l’objet d’un recours dont une décision ait été publiée¹⁹.

B) Les missions et leurs limites

La seconde phrase du I de l’article L. 513-3 du code des assurances assigne à l’association trois ordres de missions : offrir un service de médiation, vérifier les conditions d’accès et d’exercice ainsi que le respect des exigences professionnelles et organisationnelles, offrir un service d’accompagnement et d’observation. La loi y ajoute un pouvoir de sanction, dont elle fixe elle-même la borne. Ces missions ne se comprennent qu’à la lumière de ce que le législateur a refusé de confier à l’association : le contrôle des contrats et du conseil. Elles s’exercent sous le regard de l’autorité de contrôle (1) ; le pouvoir de sanction qui les prolonge a reçu du Conseil constitutionnel une qualification qui en fixe la nature (2).

1. Vérifier, offrir une médiation, observer

a) Les bornes voulues par le législateur. La première limite des missions est négative, et les travaux préparatoires la formulent avec netteté. La proposition de loi avait suscité chez certains professionnels la crainte d’un pouvoir d’ingérence des associations dans leurs pratiques commerciales ; le rapport de l’Assemblée nationale y répondait.

Le Sénat a fait le même constat, en lui donnant sa cause. Le rapport de sa commission des finances relevait que « les associations professionnelles ne seront pas habilitées à contrôler le respect des pratiques de vente et du devoir de conseil vis-à-vis des clients », et imputait cette limite au droit de l’Union : l’article 12 de la directive sur la distribution d’assurances « encadre très strictement les possibilités pour les autorités publiques de coopérer avec des associations dont les membres comprennent directement ou indirectement des intermédiaires d’assurance ou de réassurance » (rapport n° 331 (2020-2021) du Sénat, 3 février 2021, p. 6 et 7). Le texte de la directive le dit en effet.

La coopération que réserve le paragraphe 2 est celle de l’article 3, paragraphe 1, de la même directive, qui permet aux États membres de prévoir que des intermédiaires et « d’autres organismes peuvent coopérer avec les autorités compétentes pour l’immatriculation des intermédiaires d’assurance et de réassurance et des intermédiaires d’assurance à titre accessoire ainsi que pour l’application des exigences prévues à l’article 10 » (article 3, paragraphe 1, troisième alinéa, de la directive (UE) 2016/97 du 20 janvier 2016). L’article 10 de la directive est celui des exigences professionnelles et organisationnelles : connaissances et aptitudes, formation continue, honorabilité, assurance de responsabilité civile, protection des fonds des clients. Le champ de la coopération possible est donc exactement celui des conditions d’accès et d’exercice ; il ne comprend pas les règles de conduite. C’est ce que les travaux préparatoires ont traduit en excluant le contrôle des contrats et du conseil.

Le législateur a pourtant laissé à l’association une prise sur les pratiques de ses membres. À l’initiative du Sénat, le II de l’article L. 513-5 du code des assurances permet aux associations de « formuler à l’intention de leurs membres des recommandations relatives à la fourniture de conseils, aux pratiques de vente et à la prévention des conflits d’intérêts ». Recommander n’est pas contrôler, et le président de la commission des finances de l’Assemblée nationale s’en étonnait devant la commission mixte paritaire : il s’interrogeait sur ce choix « alors que ces associations ne détiendront aucun pouvoir de contrôle en matière de fourniture de conseils et de pratiques de vente, dans la mesure où le droit communautaire interdit que ce contrôle puisse être exercé par des associations professionnelles » (rapport de la commission mixte paritaire, 10 mars 2021, p. 7). La recommandation est ainsi un instrument de droit souple, sans vérification ni sanction propres ; elle peut orienter les pratiques, elle ne permet pas à l’association de les juger.

b) Vérifier. La mission de vérification est la plus structurée. Le décret en règle le contenu, condition par condition — honorabilité du personnel, assurance de responsabilité civile, garantie financière, capacité professionnelle, formation continue —, aux articles R. 513-5 à R. 513-9 du code des assurances, que l’étude consacrée aux conditions d’accès a exposés. Il en règle aussi le rythme et la suite.

La vérification opère ainsi à deux niveaux. À l’adhésion et à chaque renouvellement, le membre déclare et atteste, et tient les pièces à disposition ; au moins une fois tous les cinq ans, l’association vérifie les éléments justificatifs eux-mêmes. La suite normale d’une vérification défavorable n’est pas la sanction, mais la recommandation de mise en conformité et son suivi ; la sanction ne vient qu’ensuite, si la mise en conformité ne vient pas.

La nature de cette vérification a évolué entre les travaux préparatoires et la pratique. La rapporteure de l’Assemblée nationale la voulait légère, et le disait en commission : « Il n’y aura donc pas de contrôles effectués par les associations. La relation entre le courtier adhérent et l’association sera déclarative, il n’y aura pas de contrôle sur place et sur pièces, comme peuvent en exercer les associations de conseillers en investissements financiers agréées par l’AMF » (rapport n° 3784 de l’Assemblée nationale, 20 janvier 2021, compte rendu des travaux de la commission, p. 28). Le décret, un an plus tard, a prévu la vérification des éléments justificatifs selon un plan quinquennal ; l’autorité de contrôle, trois ans plus tard, a intitulé la partie de son rapport annuel consacrée aux associations « ASSOCIATIONS PROFESSIONNELLES DE COURTAGE : DE L’ACCOMPAGNEMENT AU CONTRÔLE », et y indiquait que des groupes de travail s’étaient penchés sur la méthodologie des vérifications approfondies, en sorte que « Les associations disposent désormais de standards communs permettant de garantir à l’ensemble des courtiers et de leurs mandataires une égalité de traitement et un accompagnement structuré dans leur mise en conformité. » (ACPR, rapport annuel 2024, publié en 2025, § 2.1). L’autorité avait auparavant mené « une enquête sur la qualité des vérifications concernant les adhésions et sur la sécurité de leur système informatique » (ACPR, rapport annuel 2023, publié en 2024) ; elle annonçait, pour 2025, des contrôles destinés à apprécier l’efficacité du dispositif des associations, dont son rapport annuel suivant ne rend pas compte²⁸. Le propos de la rapporteure n’a pas valeur normative, et la contradiction n’est qu’apparente : l’association ne contrôle ni sur place ni la qualité des pratiques, mais elle vérifie sur pièces ce qui était auparavant seulement déclaré. Entre la déclaration et le contrôle, le droit positif a installé un degré intermédiaire : la vérification documentaire.

Les documents publiés par les associations en montrent la mise en œuvre. L’une d’elles décrit une vérification entièrement dématérialisée, dans laquelle, selon ses propres termes, « tout se passe uniquement sur pièces » ; le membre dispose d’un délai de trois semaines pour déposer ses justificatifs, puis, si une non-conformité est constatée, d’un délai supplémentaire de deux mois pour y remédier, faute de quoi « le dossier est transmis à la Commission disciplinaire de l’association » (ENDYA, article « Vérification quinquennale », 20 avril 2026). La même association précise que l’attestation d’assurance de responsabilité civile et la garantie financière ne sont pas redemandées lors de la vérification quinquennale, parce qu’elles sont vérifiées à l’adhésion et à chaque renouvellement. La séquence — déclaration, vérification, remédiation, commission — est celle que dessinent les articles R. 513-10, R. 513-11 et R. 513-20 du code des assurances ; le document n’en est qu’une illustration.

c) Offrir une médiation. La médiation est la plus ancienne des obligations que l’association a pour mission de faire respecter : le professionnel doit proposer à son client consommateur le recours à un médiateur de la consommation en vertu du code de la consommation, et la rapporteure de l’Assemblée nationale présentait ce service comme « d’ores et déjà obligatoire mais malheureusement encore peu répandu » (rapport n° 3784 de l’Assemblée nationale, 20 janvier 2021, compte rendu des travaux de la commission, p. 23). L’association ne crée pas l’obligation ; elle s’assure qu’elle est remplie et offre un moyen de la remplir. Les deux textes qui l’organisent comportent chacun une faute de rédaction, reproduite telle qu’elle figure au texte officiel.

L’association propose un médiateur ; elle ne l’impose pas. Le membre reste libre de relever d’un autre médiateur de la consommation, et le modèle de rapport annuel fixé par l’autorité de contrôle le présuppose, puisqu’il demande le « Nombre et pourcentage d’adhérents ayant choisi le médiateur proposé par l’association » (ACPR, annexe de l’instruction n° 2023-I-21 du 11 décembre 2023). Deux modèles se dégagent de la pratique, l’un et l’autre compatibles avec le texte. Dans le premier, l’association conclut avec un médiateur extérieur une convention au bénéfice de ses membres ; la Médiation de l’assurance relevait ainsi que « En 2023, à la suite de la réforme du courtage, les associations d’autorégulation du courtage Endya et VotrAsso ont également rejoint LMA avec leurs adhérents. » (La Médiation de l’assurance, rapport d’activité 2022, p. 45), et l’une de ces associations indique prendre en charge le coût de l’affiliation, celui du traitement des réclamations restant à la charge du membre mis en cause. Dans le second, l’association oriente ses membres vers plusieurs médiateurs, entre lesquels ils choisissent et dont ils supportent le coût ; la procédure diffusée par une association rappelle ainsi le libre choix par le professionnel de son médiateur²⁰. Le médiateur extérieur de l’article R. 513-3 du code des assurances trouve dans ces pratiques son illustration ; l’étude consacrée à la médiation en examinera le fonctionnement au fond.

Le rôle de l’association s’arrête au seuil du litige. Son médiateur, lorsqu’elle en propose un, n’est pas un préalable obligatoire à l’action en justice du client, et la clause qui renverrait les différends à une instance de l’association ne vaut pas, par elle seule, procédure de conciliation préalable. Aucune décision ne l’a encore jugé pour les associations de courtiers ; le contentieux des associations de conseillers en investissements financiers en offre, ici encore, l’analogie. Une cour d’appel, saisie d’une clause prévoyant l’information de la commission d’arbitrage et de discipline de l’association, a jugé que « cette clause ne peut être assimilée à une procédure de conciliation préalable et le non respect allégué de cette disposition ne peut caractériser une fin de non recevoir » (CA Versailles, ch. civ. 1-3, 7 mars 2024, n° 21/01425) ; d’autres cours d’appel ont statué dans le même sens²¹.

d) Accompagner et observer. La troisième mission est la moins juridique et la plus diffuse. L’association élabore un guide de la capacité professionnelle et de la formation (article R. 513-12 du code des assurances), informe ses membres des évolutions de la réglementation et des difficultés constatées sur le marché (article R. 513-14 du même code), peut réaliser des enquêtes statistiques à partir des données que ses membres lui fournissent chaque année, données qu’elle tient à la disposition de l’autorité de contrôle (article R. 513-13 du même code). Elle élabore un code de bonne conduite, qu’elle peut faire approuver par l’autorité dans les conditions de l’article L. 612-29-1 du code monétaire et financier (article R. 513-16 du code des assurances). Aucune approbation d’un tel code n’a été trouvée parmi les publications de l’autorité ; la décision du Collège de l’ACPR n° 2021-C-31 du 4 octobre 2021, qui énumère les associations professionnelles autorisées à soumettre un code de conduite à l’approbation de l’autorité, n’est pas un agrément et ne vaut pas approbation²².

L’observation trouve son aboutissement dans le rapport annuel. La loi impose à l’association d’établir un rapport sur ses activités et sur celles de ses membres sous une forme agrégée, qu’elle adresse à l’autorité de contrôle ; le décret en fixe l’échéance et le contenu minimal.

L’autorité de contrôle a fixé le modèle de ce rapport par une instruction, qui impose aux associations de remettre « au plus tard le 31 juillet de chaque année, le rapport mentionné au II du L. 519-13 du Code monétaire et financier et au II de l’article L. 513-5 du Code des assurances, établi selon le modèle défini à l’annexe de la présente instruction » (ACPR, instruction n° 2023-I-21 du 11 décembre 2023). Le modèle va au-delà du minimum réglementaire. Il demande de décrire la commission chargée des sanctions, ses membres et leur qualité ; les procédures de vérification, condition par condition ; le nombre de vérifications prévues et effectuées, les insuffisances relevées et les mises en conformité obtenues ; le nombre, les motifs et la typologie des sanctions prononcées, retraits de la qualité de membre compris ; la répartition des membres selon leur activité, leur taille, leurs produits et leurs modes de distribution, en distinguant, parmi ces derniers, ceux qui pratiquent l’intermédiation en direct ou par mandataires et les autres, que le modèle illustre par la mention des grossistes. Ces rapports ne sont pas publiés ; l’autorité en a seulement indiqué, dans son rapport annuel 2024, que leur remise avait donné lieu à des échanges.

L’échange d’informations est assuré par le secret professionnel et par ses dérogations. Les dirigeants, les administrateurs et le personnel de l’association sont tenus au secret professionnel dans le cadre de leurs missions ; ce secret n’est opposable ni à l’organisme du registre, ni à l’autorité de contrôle, ni à l’autorité judiciaire dans certaines procédures ; l’autorité de contrôle « peut obtenir de l’association toute information nécessaire à l’exercice de sa mission » et peut, par dérogation à son propre secret, lui communiquer les informations utiles à ses missions (article L. 513-7 du code des assurances). Ce secret est celui de l’association, non celui de ses membres : le texte ne crée pas, au profit du courtier, un secret professionnel qu’il pourrait opposer aux tiers²³.

e) L’association dans le contrôle de l’autorité. Une dernière disposition, antérieure à la réforme, doit être rapprochée des missions de l’association. L’article L. 612-23 du code monétaire et financier, relatif à l’organisation des contrôles de l’autorité, permet au secrétaire général de s’appuyer sur une association professionnelle pour contrôler un intermédiaire.

La disposition n’a pas été écrite pour les associations agréées. Elle leur préexiste : la charte de conduite des missions de contrôle sur place de l’autorité, dans sa version de juin 2014, la mentionnait déjà, en indiquant que le secrétaire général peut faire appel, « pour les intermédiaires visés aux points 1° et 3° du II de l’article L. 612-2 du CMF, l’association professionnelle dont la personne contrôlée est membre » (ACPR, charte de conduite d’une mission de contrôle sur place, juin 2014, p. 10, note 30). Elle vise une association représentant les intérêts de la profession, et n’exige pas qu’elle soit agréée. Son application aux associations agréées est donc une lecture, que rien n’interdit mais qu’aucun texte n’impose, et qui se heurte à une tension : l’article R. 513-22 du code des assurances refuse précisément à l’association agréée les missions d’un syndicat, c’est-à-dire la représentation des intérêts de la profession. Aucune des décisions publiées de la Commission des sanctions réunies pour la présente série ne fait application de cet alinéa²⁴.

2. Le pouvoir de sanction et la compétence exclusive de l’autorité de contrôle

a) Le principe : des sanctions approuvées, prononcées par une commission indépendante. L’association agréée peut sanctionner ses membres. La loi ne le dit pas en ces termes ; elle le suppose, en imposant à l’association de faire approuver, lors de son agrément, les sanctions qu’elle est susceptible de prononcer.

L’approbation porte sur une liste : l’association ne peut prononcer que les sanctions que l’autorité a approuvées, et toute modification ultérieure de ses règles doit être approuvée à son tour. Le décret organise l’instance qui les prononce.

La commission est un organe de l’association, non une instance extérieure ; mais sa composition la soustrait, en partie, à l’emprise de l’association. Un tiers de ses membres, dont son président, doivent être indépendants de l’association et de ses membres ; tous déclarent leurs intérêts ; celui qui se trouve en conflit s’abstient. La sanction est motivée, précédée d’une invitation à présenter des observations, notifiée dans les quinze jours. Le décret complète cet ensemble en imposant des procédures écrites définissant « les modalités de notification aux membres des manquements à ces règles et procédures ainsi que les modalités d’exercice du droit de la défense dans le respect du principe du contradictoire » (article R. 513-15 du code des assurances).

Les documents des associations montrent la diversité des transpositions de ce cadre. Les statuts de l’une reprennent presque mot pour mot la composition réglementaire, en prévoyant une commission d’au moins trois membres dont un tiers de personnalités qualifiées, compétentes en matière d’assurance et indépendantes des membres de l’association ; ils ajoutent toutefois que la nomination de ces personnalités peut prendre fin « ad nutum par le Conseil d’administration à la majorité » (Votrasso, statuts au 5 mai 2024, § 9)²⁵. Le règlement intérieur d’une autre énumère les sanctions que sa commission peut prononcer : l’avertissement, le blâme et le retrait d’adhésion, et organise un recours amiable, suspensif, contre la décision de la commission²⁶. Le guide d’une troisième, en revanche, affirme que « l’association (comme ENDYA) ne peut pas sanctionner directement ses membres en cas de manquement ; cela relève uniquement de l’ACPR » (ENDYA, guide pratique sur l’honorabilité, 2025, p. 8). L’affirmation est inexacte : le II de l’article L. 513-5 et l’article L. 513-6 du code des assurances, comme l’article R. 513-20 du même code, reconnaissent à l’association un pouvoir de sanction, que seul borne le II de l’article L. 513-6 du même code ; la même association mentionne d’ailleurs, dans la présentation de sa vérification quinquennale, la transmission des dossiers non régularisés à sa commission disciplinaire.

b) La borne : la compétence exclusive de l’autorité de contrôle. Le pouvoir de sanction de l’association est limité par un texte qui, pour une fois, trace une frontière plutôt qu’il n’attribue une compétence.

L’adverbe porte le sens du texte. L’association n’est pas privée de tout pouvoir sur les manquements que l’autorité peut aussi sanctionner : le défaut d’honorabilité, de capacité, d’assurance ou de garantie est à la fois un manquement que l’autorité peut réprimer et une perte des conditions de l’adhésion. Elle est seulement privée de compétence pour les manquements qui relèvent de la seule autorité, c’est-à-dire, au regard des travaux préparatoires et de la directive, les manquements aux règles de conduite qu’elle n’a pas mission de vérifier : le devoir de conseil, les pratiques de vente, l’information précontractuelle, la gouvernance des produits. La frontière suit celle des missions ; elle n’en est que la projection sur le terrain de la sanction²⁷.

c) La nature : les pouvoirs inhérents à toute association. Qualifier les sanctions de l’association commande le régime qui leur est applicable. Si elles sont des punitions, les exigences constitutionnelles du droit répressif s’imposent à l’association et à sa commission : indépendance, impartialité, séparation des fonctions, légalité, interdiction du cumul ; si elles n’en sont pas, l’association exerce sur ses membres un pouvoir d’une autre nature, que la loi encadre sans le soumettre à ces exigences. La question a été posée au juge constitutionnel. L’association requérante reprochait aux dispositions contestées de conférer aux associations un pouvoir de sanction sans séparer la poursuite, l’instruction et le jugement, et d’autoriser un cumul avec les sanctions de l’autorité de contrôle. Le Conseil d’État avait jugé sérieuse la question tirée des principes d’indépendance et d’impartialité. Le Conseil constitutionnel l’a écartée par une qualification.

La qualification repose sur deux constats, que le Conseil énonce aux paragraphes précédents : l’association n’est pas compétente pour les manquements qui relèvent exclusivement de l’autorité ; ses sanctions sont approuvées par l’autorité et son retrait d’office est limité à quatre causes, toutes liées aux conditions de l’adhésion. Le commentaire officiel de la décision en donne le principe, tiré d’une jurisprudence constante sur les incapacités et les retraits d’agrément professionnels : « les mesures qui ont pour seul objet d’assurer que les personnes appelées à exercer une profession requérant des qualités et compétences particulières les respectent effectivement n’ont pas de finalité répressive et ne constituent donc pas des sanctions ayant le caractère d’une punition » (commentaire officiel de la décision n° 2022-1015 QPC du 21 octobre 2022, p. 24).

Les conséquences sont considérables. Les exigences d’indépendance et d’impartialité que le Conseil constitutionnel rattache à la Déclaration de 1789 pour les autorités investies d’un pouvoir de punir, comme la légalité des délits et des peines et la règle selon laquelle nul ne peut être puni deux fois pour les mêmes faits, ne s’appliquent pas, en tant que telles, aux sanctions des associations. Le cumul d’une sanction de l’association et d’une sanction de l’autorité de contrôle pour les mêmes faits n’est pas, dès lors, contraire à la Constitution ; la commission de l’association n’est pas une juridiction disciplinaire ; son pouvoir est celui de toute association sur ses membres, encadré par la loi parce que l’adhésion est obligatoire. Le Conseil d’État en a tiré les conséquences sur le terrain du décret. Il a jugé que le pouvoir de sanction des associations résulte directement de la loi, déclarée conforme à la Constitution, et que les moyens tirés de l’indépendance, de l’impartialité, du principe non bis in idem et de la légalité des délits et des peines ne pouvaient qu’être écartés ; il a jugé, au regard de l’article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, que la requérante n’était, en tout état de cause, pas fondée à se plaindre, compte tenu des garanties de la commission.

Le vocabulaire des institutions n’a pas suivi cette qualification. L’autorité de contrôle écrivait, lors de la mise en place de la réforme, que les associations « disposent également d’un pouvoir disciplinaire vis-à-vis de leurs membres » (ACPR, rapport annuel 2021, publié en 2022) ; le Conseil d’État parle de pouvoir de sanction ; le décret, d’une commission chargée de prononcer des sanctions ; le modèle de rapport annuel, d’une commission disciplinaire et de sanctions dont radiations, le mot désignant alors le retrait de la qualité de membre, non la radiation du registre ; certaines associations, d’une commission de discipline. Le Conseil constitutionnel seul emploie une formule qui exclut toute idée de répression. L’hétérogénéité n’est pas grave tant qu’elle reste de vocabulaire ; elle le deviendrait si elle conduisait à traiter la commission de l’association comme une juridiction ou, à l’inverse, à dispenser ses décisions des garanties que le décret impose.

d) La conformité au droit de l’Union : une coopération, non une délégation. Reste la question européenne, que le Conseil d’État a tranchée sans saisir la Cour de justice de l’Union européenne. L’article 12 de la directive interdit que les autorités compétentes soient des associations dont les membres comprennent des intermédiaires ; l’article 3, paragraphe 1, de la même directive permet que d’autres organismes coopèrent avec elles pour l’immatriculation et pour l’application des exigences fixées à l’article 10 de la directive. La conciliation tient dans la distinction entre la désignation et la coopération.

La solution confirme la lecture des travaux préparatoires : l’association agréée est conforme au droit de l’Union parce qu’elle vérifie les exigences de l’article 10 de la directive, et dans la seule mesure où elle les vérifie. Elle ne l’est pas parce qu’elle serait une autorité compétente ; elle ne l’est pas davantage pour d’éventuelles missions qui déborderaient ce champ. La directive va d’ailleurs plus loin que le droit français ne l’a fait : l’article 3 de la directive permet que l’immatriculation elle-même soit effectuée par une association d’intermédiaires, sous le contrôle d’une autorité compétente, et que l’entreprise ou l’intermédiaire qui répond d’un autre intermédiaire soit chargé de garantir qu’il remplit les conditions de l’immatriculation. Le droit français n’a retenu que la vérification, et il en a dispensé, par l’article L. 513-3 du code des assurances, ceux dont un mandant répond déjà. Le Conseil d’État a jugé, enfin, que la requérante ne pouvait utilement invoquer l’article 12 de la directive à l’encontre des missions de l’organisme du registre, le décret attaqué ne comportant aucune disposition relative à cet organisme ; la question du statut de l’organisme au regard de la directive relève de l’étude consacrée à l’immatriculation.

Éclairage philosophique

La réforme de 2021 confie la vérification des pairs aux pairs, sous le regard d’une autorité qui agrée, approuve, reçoit un rapport, contrôle et retire. Trois institutions l’ont décrite avec trois mots. Le Sénat y voyait une « co-régulation » ; le Conseil constitutionnel, l’exercice par une association des pouvoirs inhérents à toute association ; le Conseil d’État, une coopération entre l’autorité compétente et des organismes qui ne le sont pas. Les trois mots disent la même chose : le pouvoir n’a pas changé de mains, il a trouvé un relais. L’autorité publique reste seule à punir et seule à contrôler les pratiques ; elle a délégué, non un pouvoir, mais une fonction — celle de savoir, dans la durée et au plus près, si chacun remplit les conditions de son métier.

Ce relais a sa raison, que les travaux préparatoires ont dite sans fard : l’autorité ne peut vérifier elle-même une profession nombreuse, dispersée, faite pour l’essentiel de très petites entreprises, dont une partie se renouvelle chaque année. La proximité est le seul moyen de la connaître. Mais la proximité a son prix, qui est celui de toute autorégulation : le vérificateur vit des cotisations des vérifiés, ses dirigeants sont leurs confrères, et la règle de représentativité, qui conditionne son existence, l’incite à attirer des membres plutôt qu’à les écarter. Une association trop rigoureuse perdrait des adhérents au profit d’une autre, et, avec eux, son agrément ; une association trop accommodante perdrait sa raison d’être, et, tôt ou tard, son agrément aussi. L’institution vit de cet équilibre instable.

Le droit y répond moins par l’autorité que par la procédure. Il ne fait pas de l’association une autorité ; il l’enserre dans des formes : personnel affecté aux vérifications et étranger à la distribution, publicité des liens de ses dirigeants avec le marché, commission présidée par une personnalité indépendante, déclaration d’intérêts, décision motivée, observations préalables, recours au juge. Il la place enfin sous un regard extérieur qui mesure ce qu’elle fait : le rapport annuel compte les refus, les vérifications, les mises en conformité et les sanctions. La vertu de l’institution n’est pas présumée ; elle est organisée, et rendue visible à l’autorité qui peut la lui retirer. C’est peut-être la leçon la plus générale de la réforme : lorsqu’une société confie à une profession le soin de se surveiller elle-même, elle ne lui fait pas confiance ; elle organise les conditions dans lesquelles cette confiance pourra être vérifiée.

Ce que le courtier grossiste doit en retenir

Le courtier grossiste adhère pour lui-même, comme tout courtier immatriculé au registre du commerce et des sociétés pour le courtage d’assurance, et il en justifie à chaque renouvellement de son immatriculation. S’il exerce aussi le courtage en opérations de banque, il peut n’adhérer qu’à une association agréée pour les deux activités. Ses salariés n’adhèrent pas, mais l’association vérifie, à travers lui, leur honorabilité, leur capacité et leur formation continue ; les salariés qui animent son réseau relèvent du régime de capacité le plus exigeant, et c’est à lui qu’il revient d’en tenir les justificatifs à la disposition de l’association.

Ses mandataires, personnes physiques non salariées et personnes morales, adhèrent aussi, dès lors qu’ils tiennent de lui un mandat de courtier ; le mandataire qui n’agit que pour un établissement de crédit ou une autre personne dispensée ne le doit pas, quoi qu’en laisse entendre une liste de pièces de l’organisme du registre. Le registre mentionne, pour chaque courtier et chaque mandataire tenu d’adhérer, le nom de son association : la vérification est à la portée du grossiste, et elle fait partie de la vigilance qu’il doit à ses partenaires, dont l’étude consacrée au courtier grossiste traitera.

L’association vérifie son assurance de responsabilité civile et sa garantie financière, sur la base de la déclaration annuelle qu’il lui remet, qui porte notamment sur les fonds encaissés et sur les mandats d’encaissement dont il dispose. La délégation d’encaissement qu’il reçoit des assureurs n’est donc pas seulement une question de garantie financière : elle est aussi une question de preuve, qu’il devra pouvoir administrer devant l’association comme devant l’autorité de contrôle.

S’il perd sa qualité de membre, il ne perd pas immédiatement son immatriculation, mais il la perdra si aucune autre association ne l’accueille : l’organisme du registre supprime l’inscription de celui qui ne justifie plus de son adhésion. Si c’est son association qui perd son agrément, il dispose de trois mois à compter de la notification du retrait à l’association pour en rejoindre une autre ; en pratique, le terme est la date de prise d’effet annoncée par le communiqué de l’autorité. Il doit, dans l’intervalle, informer son association de tout fait qui affecte sa qualité de membre, y compris de ses propres manquements. Contre un refus d’adhésion ou un retrait, il dispose d’un recours devant le tribunal judiciaire du siège de l’association, sans précédent connu ; l’analogie des conseillers en investissements financiers suggère que le juge contrôlerait la proportionnalité de la mesure.

L’association ne contrôle ni ses contrats, ni ses conventions de distribution, ni son devoir de conseil, ni ses pratiques de vente : ce contrôle appartient à l’autorité de contrôle, dont les contrôles des grossistes relèvent de l’étude qui lui est consacrée. Elle peut en revanche formuler des recommandations sur ces sujets, qui ne l’obligent pas comme une règle mais qu’il aurait tort d’ignorer. Et son activité, comme celle de tous les membres, sera décrite chaque année à l’autorité de contrôle sous une forme agrégée, dans un rapport dont le modèle mentionne expressément les grossistes parmi les modalités de distribution des membres.

Ce qu’il faut retenir

Depuis le 1^er avril 2022, les courtiers d’assurance et leurs mandataires adhèrent, aux fins de leur immatriculation, à une association professionnelle agréée par l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution. L’obligation épargne, à raison de leur statut et des contrôles auxquels ils sont déjà soumis, les établissements de crédit et sociétés de financement, les sociétés de gestion de portefeuille, les entreprises d’investissement et leurs mandataires, ainsi que les agents généraux qui exercent le courtage sous leur numéro. Elle ne s’impose pas aux intermédiaires européens exerçant en France, qui peuvent seulement adhérer. Son calendrier d’application, qui a atteint les professionnels déjà inscrits lors du renouvellement de 2023, est une pratique de l’autorité et de l’organisme du registre ; ni la loi ni le décret ne comportent de disposition transitoire.

L’association répond à la demande d’adhésion dans les deux mois d’un dossier complet ; elle motive son refus, qu’elle peut notifier à l’autorité et aux autres associations. Elle peut retirer la qualité de membre à la demande du membre ou d’office, pour quatre causes limitativement énumérées ; le retrait d’office est prononcé par la commission de l’association, notifié à l’organisme du registre et à l’autorité, et prend effet à l’expiration d’une période qu’elle fixe. Refus et retrait relèvent du tribunal judiciaire. Aucune décision n’a encore été rendue sur ces recours ; le contentieux des associations de conseillers en investissements financiers, seul témoin disponible, montre un juge qui contrôle la proportionnalité de l’exclusion et engage la responsabilité de l’association.

L’association est agréée par le Collège de l’autorité au vu de quatre conditions : sa représentativité, fixée à un dixième des professionnels tenus d’adhérer, ou à la moitié de ce seuil pour l’association déjà représentative d’une profession voisine, et pouvant être atteinte dans les deux ans d’un plan opérationnel ; la compétence et l’honorabilité de ses dirigeants ; l’impartialité de sa gouvernance ; ses moyens. Elle fait approuver ses règles et ses sanctions, informe l’autorité de toute modification, lui adresse un rapport annuel au plus tard le 31 juillet selon le modèle de l’instruction n° 2023-I-21, et se trouve soumise à son contrôle de plein droit. L’agrément se retire après un mois d’observations et prend effet trois mois après sa notification ; ses membres disposent du même délai pour adhérer ailleurs. Trois retraits ont été prononcés en 2025 et 2026, dont un seul a été motivé publiquement, par le défaut de représentativité.

Les missions de l’association — vérifier, selon un plan qui atteint chaque membre au moins une fois tous les cinq ans, offrir un médiateur, accompagner et observer — ont été délibérément bornées : ni le contrôle des contrats, ni celui du conseil et des pratiques de vente, que la directive sur la distribution d’assurances réserve aux autorités compétentes. L’association peut sanctionner ses membres par une commission indépendante, sauf pour les manquements qui relèvent exclusivement de l’autorité ; le Conseil constitutionnel a jugé que ces sanctions ne sont pas des punitions, mais l’exercice des pouvoirs inhérents à toute association, et le Conseil d’État que la coopération ainsi organisée est conforme au droit de l’Union. L’association n’est ni une autorité, ni un syndicat, ni une simple association : elle est un relais de vérification, placé sous tutelle.