Le contrôle et la sanction du courtier par l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution

Le courtier d’assurance exerce une profession réglementée sans être un établissement agréé. Il n’a pas demandé à l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) la permission d’exister : il s’est fait immatriculer auprès d’un organisme de registre, a justifié de conditions personnelles et financières, a adhéré à une association professionnelle. Il n’en relève pas moins, dès qu’il distribue, d’une autorité administrative qui peut le contrôler, lui adresser des injonctions, suspendre ses dirigeants, lui interdire d’exercer et publier son nom. Le lien qui l’unit à cette autorité ne naît pas d’un acte d’admission ; il naît d’un pouvoir que la loi confère à l’autorité sur tous ceux qui exercent l’intermédiation, et qu’elle exerce lorsqu’elle le juge utile.

Ce pouvoir se décompose en trois fonctions que le code monétaire et financier distingue avec soin. Le contrôle vérifie, sur pièces et sur place, que les règles sont respectées. La police administrative prévient, par des mesures immédiatement exécutoires, un danger pour les clients. La sanction, enfin, réprime un manquement, au terme d’une procédure qui oppose une formation de poursuite, le Collège de supervision, à une formation de jugement, la Commission des sanctions. Les trois fonctions s’enchaînent souvent ; elles ne se confondent jamais, et chacune a ses garanties, son juge et ses effets.

Le régime n’a pas été écrit pour le courtier. Il l’a été pour les banques et les entreprises d’assurance, et le courtier y entre par renvoi. De là une double difficulté. Il faut, mesure par mesure, vérifier que le texte atteint bien l’intermédiaire ; il faut ensuite lire les principes de procédure dans des décisions qui, pour la plupart, ont été rendues à propos d’autres assujettis, faute pour les intermédiaires sanctionnés d’avoir souvent porté leur cause devant le juge.

L’échelle des sanctions, elle, est propre aux intermédiaires. Elle comprend l’avertissement, le blâme, des interdictions et des suspensions limitées à dix ans, la radiation du registre et une sanction pécuniaire plafonnée par un montant fixe. La pratique de la Commission des sanctions en a fait un usage mesuré mais sévère lorsque la probité ou la protection des clients étaient en cause ; elle n’a jamais prononcé, dans les décisions publiées, la radiation d’un intermédiaire.

Pour le courtier grossiste, l’enjeu est direct. Il est contrôlable pour lui-même et répond, devant la Commission, des manquements de ceux qui distribuent sous son contrôle étroit ; ses dirigeants peuvent être suspendus avant tout jugement ; l’ACPR a fait des animateurs de réseau une cible déclarée de ses contrôles ; sa sanction pécuniaire n’est pas assurable ; la publication de la décision le nomme, pour une durée que la Commission fixe.

La présente étude examine le contrôle, les mesures de police et la sanction du courtier par l’ACPR. Elle laisse de côté l’immatriculation et les sanctions que prononce l’organisme du registre, le contenu des conditions d’accès et d’exercice, les associations professionnelles agréées, qui font chacun l’objet d’une étude de la présente série, ainsi que le fond des obligations dont la méconnaissance est poursuivie — information, conseil, démarchage, lutte contre le blanchiment —, que d’autres articles de ce site exposent. Les décisions de la Commission des sanctions n’y sont citées que pour ce qu’elles disent de la procédure et de la mesure de la peine.

L’étude suit l’ordre du code : le contrôle du courtier et les mesures de police qui peuvent en découler (I), puis la sanction, sa procédure et son échelle (II).

==> Définitions

Le mot de supervision n’appartient pas au vocabulaire du code pour ce qui concerne les intermédiaires. C’est un mot d’institution : l’ACPR s’organise autour d’un « Collège de supervision » et décrit son action comme une politique de supervision. Le code, lui, parle d’autre chose, et avec plus de précision. Il confère à l’Autorité trois pouvoirs distincts, qu’il énumère au IV de l’article L. 612-1 du code monétaire et financier, dans sa rédaction en vigueur depuis le 10 avril 2026 : un pouvoir de contrôle, un pouvoir de police administrative et un pouvoir de sanction.

La nouvelle rédaction de l’article L. 612-1 du code monétaire et financier qui s’appliquera à compter du 9 janvier 2028 ne modifiera ni son I ni son IV.

Le contrôle est la vérification du respect des règles. Il est organisé par le secrétaire général de l’Autorité, qui procède sur pièces ou sur place, et il se clôt, lorsqu’il a eu lieu sur place, par un rapport soumis aux observations de la personne contrôlée. Il ne juge rien : il constate. La mesure de police administrative est une décision du Collège de supervision qui tend à prévenir ou à faire cesser un danger pour les clients : mise en garde, mise en demeure, mesures conservatoires, désignation d’un administrateur provisoire. Elle regarde vers l’avenir. La sanction disciplinaire, enfin, réprime un manquement passé ; elle est prononcée par la Commission des sanctions au terme d’une procédure contradictoire ouverte par le Collège. Ces trois pouvoirs sont rangés dans trois sections distinctes du chapitre du code consacré à l’ACPR, consacrées respectivement au contrôle, aux mesures de police administrative et à la procédure de sanction.

Le courtier entre dans ce dispositif par une porte particulière. L’article L. 612-2 du code monétaire et financier distingue deux cercles. Le premier, défini par son I, réunit les personnes qui relèvent de plein droit de la compétence de l’Autorité : établissements de crédit, entreprises d’assurance, mutuelles, institutions de prévoyance et, depuis le 1^er avril 2022, les associations professionnelles agréées de courtiers. Le second, défini par son II, réunit les personnes que l’Autorité peut soumettre à son contrôle, parmi lesquelles les intermédiaires d’assurance.

Le texte est plus large qu’une définition du courtier. Il vise l’intermédiation exercée « à quelque titre que ce soit » (article L. 612-2, II, 1°, du code monétaire et financier), ce qui embrasse le courtier, l’agent général, le mandataire et le mandataire d’intermédiaire ; il vise aussi le délégataire qui a reçu d’un assureur un mandat de souscription ou de gestion, que cette délégation s’accompagne ou non d’un acte de distribution, et le souscripteur d’un contrat de groupe. Le courtier grossiste, qui cumule souvent l’intermédiation et la délégation de gestion, y est donc saisi deux fois. L’articulation de ces deux qualités a été exposée dans l’étude consacrée à l’acte de distribution d’assurance.

Il faut ensuite distinguer la sanction de l’ACPR de trois notions voisines. La première est la sanction de l’organisme qui tient le registre. Le II de l’article L. 512-3 du code des assurances lui permet de prononcer un avertissement, un blâme ou une radiation contre l’intermédiaire qui méconnaît ses obligations d’information à l’égard du registre : le vocabulaire est le même, l’autorité, l’objet et la procédure sont différents, et l’étude consacrée à l’immatriculation en traite. La deuxième est la mesure que prend une association professionnelle agréée à l’égard d’un adhérent qui ne remplit plus ses obligations : elle relève du droit de l’association, non du pouvoir disciplinaire de l’État, et fait l’objet d’une étude distincte. La troisième est la communication par laquelle l’ACPR met en garde le public contre une entité ou une pratique : elle informe les tiers en vertu du pouvoir que lui confère la dernière phrase du IV de l’article L. 612-1 du code monétaire et financier, dans sa rédaction en vigueur jusqu’au 9 janvier 2028, et ne se confond pas avec la mise en garde adressée à une personne contrôlée par l’article L. 612-30 du même code.

Il faut enfin mesurer la distance qui sépare la Commission des sanctions d’une juridiction. Composée de six membres, dont deux membres du Conseil d’État et un membre de la Cour de cassation, et présidée par l’un des deux membres du Conseil d’État (article L. 612-9 du code monétaire et financier, dans sa rédaction en vigueur depuis le 25 mars 2019), elle statue sur des accusations en matière pénale au sens de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ; elle n’en demeure pas moins un organe d’une autorité administrative. Le Conseil d’État l’a rappelé à propos d’une décision rendue contre un établissement de crédit, en relevant qu’elle s’était qualifiée à tort de juridiction, et en jugeant que les recours formés contre ses décisions, « dirigés contre une décision d’une autorité administrative indépendante, n’ont ni le caractère de requêtes d’appel ni celui de pourvois en cassation » (CE, 9^e et 10^e sous-sections réunies, 30 janvier 2013, n° 347357). Ce statut commande tout le régime : la sanction est un acte administratif, soumis au plein contrôle du juge administratif, et non un jugement.

==> Origines

Le contrôle des intermédiaires par l’autorité de l’assurance est plus ancien que l’ACPR, et il a toujours eu la forme d’une faculté. Sous l’empire de l’ancien article L. 310-12 du code des assurances, la Commission de contrôle des assurances, des mutuelles et des institutions de prévoyance pouvait étendre son contrôle aux présentateurs ; le Conseil d’État en a cité la lettre, à propos d’une association souscriptrice d’un contrat d’assurance vie, en rappelant que « La commission peut décider de soumettre au contrôle toute personne physique ou morale […] exerçant, à quelque titre que ce soit, le courtage d’assurance ou la présentation d’opérations d’assurance » (CE, 8^e et 3^e sous-sections réunies, 30 mars 2007, n° 277991, rendu à l’égard d’une entreprise d’assurance). La formule a traversé les réformes : l’Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles (ACAM), qui a succédé à cette commission, pouvait soumettre à son contrôle toute personne exerçant une activité d’intermédiation, et le Conseil d’État en a déduit qu’elle pouvait placer un courtier sous administration provisoire (CE, 9^e et 10^e sous-sections réunies, 12 avril 2012, n° 335442). Le II de l’article L. 612-2 du code monétaire et financier, dans sa rédaction en vigueur depuis le 3 mai 2025, n’a fait que la reprendre.

La sanction des intermédiaires est née sous l’ACAM. Les décisions de cette autorité publiées au Journal officiel montrent qu’elle a sanctionné des sociétés de courtage dès le 8 novembre 2006, puis à plusieurs reprises en 2009, pour des manquements aux conditions d’exercice : délivrance de certificats d’assurance sans assureur, défaut de capacité professionnelle, exercice sans immatriculation, défaut d’assurance de responsabilité civile, production de fausses attestations. Le recensement de ces décisions, établi à partir du Journal officiel, n’est pas exhaustif ; il suffit à montrer que la répression disciplinaire des intermédiaires n’est pas une création de l’ACPR. Les personnes alors sanctionnées ne sont pas désignées ici.

Ces décisions portent la marque d’une organisation que le droit a depuis abandonnée. Le même collège examinait le rapport de contrôle, décidait de poursuivre et prononçait la sanction. Une décision du 11 mars 2009 le relate sans détour : lors d’une première séance, « l’Autorité de contrôle a, en application des dispositions de l’article R. 310-18 du code des assurances, décidé de notifier à l’organisme intéressé les griefs susceptibles de lui être reprochés », avant de statuer elle-même sur la sanction (ACAM, décision du 11 mars 2009, enregistrée sous le numéro 2009-15 et publiée au Journal officiel). Le Conseil d’État a jugé, à propos d’une union mutualiste, que cette confusion des rôles pouvait faire naître un doute objectivement justifié sur l’impartialité de l’ACAM et a annulé la sanction (CE, 9^e et 10^e sous-sections réunies, 22 décembre 2011, n° 323612). Aucune sanction d’intermédiaire n’a été annulée sur ce fondement : le seul recours repéré, formé contre quatre décisions du 30 avril 2009 qui avaient prononcé contre des intermédiaires des interdictions d’exercer et des sanctions pécuniaires, a été déclaré irrecevable, faute d’avoir été présenté par un avocat au Conseil d’État (CE, 9^e sous-section jugeant seule, 25 novembre 2011, n° 329807)¹.

L’ordonnance n° 2010-76 du 21 janvier 2010 a fusionné les autorités d’agrément et de contrôle de la banque et de l’assurance dans l’Autorité de contrôle prudentiel (ACP), dont les textes portent le nom d’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution depuis leur modification par la loi n° 2013-672 du 26 juillet 2013, entrée en vigueur le 28 juillet 2013. Elle a surtout séparé la poursuite du jugement. Le rapport au Président de la République qui accompagne l’ordonnance l’annonçait en ces termes : « Afin d’assurer une séparation totale de la notification des griefs et du jugement, l’ouverture de la procédure de sanction sera effectuée par le collège, tandis que le jugement sera prononcé par la commission des sanctions. » (Rapport au Président de la République relatif à l’ordonnance n° 2010-76 du 21 janvier 2010). Le Conseil constitutionnel, saisi en 2011 d’une question prioritaire de constitutionnalité portant sur les textes qui régissaient la Commission bancaire avant l’ordonnance, a jugé que ces dispositions, « en organisant la Commission bancaire sans séparer en son sein, d’une part, les fonctions de poursuite des éventuels manquements des établissements de crédit aux dispositions législatives et réglementaires qui les régissent et, d’autre part, les fonctions de jugement des mêmes manquements, qui peuvent faire l’objet de sanctions disciplinaires, méconnaissent le principe d’impartialité des juridictions » (Cons. const., décision n° 2011-200 QPC du 2 décembre 2011, cons. 8). La décision ne vise pas l’ACP ; elle a consacré, après coup, le choix que l’ordonnance avait fait pour elle.

L’échelle propre aux intermédiaires est apparue avec l’ordonnance. L’article L. 612-41 du code monétaire et financier, dans sa rédaction initiale en vigueur à compter du 23 janvier 2010, énumérait déjà les sept sanctions qu’il connaît encore aujourd’hui ; il plafonnait la sanction pécuniaire à un niveau modeste, en disposant que la Commission pouvait prononcer « une sanction pécuniaire au plus égale à un million d’euros », et il laissait la publication à l’appréciation de l’Autorité : « L’Autorité de contrôle prudentiel peut rendre publique sa décision dans les journaux, publications ou supports qu’elle désigne. » (article L. 612-41 du code monétaire et financier, dans sa rédaction en vigueur du 23 janvier au 24 octobre 2010). La loi n° 2010-1249 du 22 octobre 2010 a porté le plafond à cent millions d’euros et renversé la règle de publication, désormais de principe, sauf risque de perturbation grave des marchés ou de préjudice disproportionné. La loi n° 2013-672 du 26 juillet 2013 a élargi les cas d’ouverture : la sanction réprime depuis lors la méconnaissance de toute disposition européenne, législative ou réglementaire dont l’Autorité assure le respect, l’inobservation d’une mise en garde et l’inexécution d’une mise en demeure. L’ordonnance n° 2018-361 du 16 mai 2018, qui a transposé la directive sur la distribution d’assurances, a ajouté un plafond propre aux manquements commis dans la distribution des produits d’investissement fondés sur l’assurance et l’article L. 612-38 du même code, dans sa rédaction issue de cette ordonnance, prévoit que l’Autorité informe l’Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles (AEAPP, ou EIOPA) des sanctions qu’elle prononce en matière de distribution.

La pratique, enfin, a sa chronologie. La première décision de la Commission des sanctions visant des intermédiaires est du 28 février 2011 ; elle a été publiée au Journal officiel, comme celle du 12 décembre 2012. Les décisions ultérieures l’ont été au registre de l’Autorité, sur son site. Depuis la fin de l’année 2018, la Commission fixe la durée pendant laquelle la décision est publiée sous une forme nominative ; depuis le 27 juin 2024, ses décisions mentionnent que la personne poursuivie a été informée de son droit de se taire. Ces évolutions sont examinées à leur place.

==> Problématique

Un contrôle facultatif peut-il fonder un pouvoir répressif de plein exercice ? La question tient à la structure même du régime. D’un côté, le courtier n’est contrôlé que si l’Autorité le décide : il n’a sollicité aucun agrément, il ne rend compte de rien tant qu’on ne le lui demande pas. De l’autre, dès que l’Autorité s’intéresse à lui, il encourt des mesures de police immédiatement exécutoires, des suspensions de ses dirigeants, des interdictions d’exercer, une sanction pécuniaire qui peut atteindre cent millions d’euros et la publication de son nom.

La réponse du droit positif est affirmative, mais elle passe par deux déplacements. Le premier est textuel : le code a été écrit pour les organismes, et chaque mesure ne s’applique à l’intermédiaire que par un renvoi qu’il faut vérifier. Le second est jurisprudentiel : les intermédiaires sanctionnés ont rarement saisi le juge, et les garanties de la procédure se lisent dans les décisions de la Commission elle-même et, par un emprunt qu’il faut déclarer à chaque fois, dans des décisions du Conseil d’État rendues à l’égard de banques ou d’entreprises d’assurance.

L’étude examine d’abord le contrôle du courtier, son assujettissement, les moyens du contrôle et les mesures de police qui peuvent en découler (I), puis la sanction, la procédure qui y conduit, l’échelle qui la mesure et la publication qui la prolonge (II).

I) Le contrôle du courtier

Le chapitre du code monétaire et financier consacré à l’ACPR a été écrit pour des organismes agréés, dont la surveillance est permanente et la situation financière suivie au fil des états qu’ils remettent. L’intermédiaire y entre d’une autre manière. Il ne relève pas de la compétence de l’Autorité du seul fait qu’il exerce : il relève d’un pouvoir qu’elle peut exercer à son égard. Une fois soumis à ce pouvoir, il devient une personne soumise au contrôle de l’Autorité, et c’est par cette qualité, que visent la plupart des articles relatifs au contrôle et à la police, que le régime des organismes lui est appliqué. Toute l’analyse consiste donc à vérifier, pour chaque instrument, que le renvoi l’atteint, puis à mesurer ce que l’instrument lui fait.

A) L’assujettissement et les moyens du contrôle

1. Un assujettissement facultatif et payant

a) Une faculté, non une compétence de plein droit. Le contraste entre les deux paragraphes de l’article L. 612-2 du code monétaire et financier, cité plus haut, est délibéré. Les personnes du I « relèvent » de la compétence de l’Autorité ; celles du II sont celles que l’Autorité « peut soumettre » à son contrôle. Le courtier n’est donc pas contrôlé parce qu’il est courtier ; il l’est lorsque l’Autorité décide de le soumettre à son contrôle. Cette décision est individuelle. Le Collège de supervision l’a déléguée au secrétaire général de l’Autorité, et la délégation a été renouvelée en dernier lieu par la décision n° 2026-C-26 du 22 juin 2026, publiée au Journal officiel du 11 juillet 2026, qui vise au premier rang des décisions déléguées l’assujettissement au contrôle d’une personne ou d’un intermédiaire mentionné au II de l’article L. 612-2 du code monétaire et financier. La charte de conduite des contrôles sur place publiée par l’ACPR en juin 2014 décrit la pratique : « pour les contrôles des intermédiaires qui ne sont pas soumis à un contrôle permanent […], la lettre d’assujettissement est systématiquement adressée avec la décision d’assujettissement par lettre recommandée avec demande d’avis de réception » (ACPR, Charte de conduite d’une mission de contrôle sur place, juin 2014, point II-1).

Le code ne dit pas selon quels critères l’Autorité décide d’exercer cette faculté. Les documents qu’elle publie renseignent sur sa politique plus que sur une règle : elle adresse périodiquement aux courtiers un questionnaire relatif à la lutte contre le blanchiment des capitaux, qu’elle fonde sur son pouvoir de demander des renseignements, et dont elle indique qu’il a notamment pour finalité « de motiver les choix des contrôles et les actions vis-à-vis des courtiers et d’effectuer des études sur cette population » (ACPR, Enquête courtiers 2025, notice du 27 mai 2025). Ses rapports annuels exposent, sans les chiffrer pour les intermédiaires, les thèmes de ses missions : distribution de l’assurance vie, démarchage téléphonique en santé et en prévoyance, formation continue, et, depuis plusieurs années, l’animation des réseaux par les courtiers grossistes. La décision d’assujettir est ainsi une décision d’opportunité, qui procède d’une politique de contrôle ; elle n’appelle aucune démarche du courtier et ne suppose aucun manquement préalable.

La faculté ne s’arrête pas aux intermédiaires établis en France. Le III de l’article L. 612-2 du code monétaire et financier charge l’Autorité de veiller au respect, par les personnes mentionnées aux I et II qui exercent en France en libre prestation de services ou en libre établissement, des dispositions qui leur sont applicables, en tenant compte de la surveillance de l’autorité de leur État d’origine. Les mesures que peut prendre l’autorité de l’État d’accueil à l’égard d’un intermédiaire étranger relèvent de l’étude consacrée à l’immatriculation.

b) Une contribution due par tout courtier immatriculé. Le contrôle a un coût, que la loi met en partie à la charge des contrôlés. L’article L. 612-20 du code monétaire et financier soumet les personnes contrôlées en vertu de l’article L. 612-2 du même code à une contribution pour frais de contrôle, et prévoit pour les courtiers un forfait.

Le montant a été fixé à cent cinquante euros par l’arrêté du 26 avril 2010, dont l’article 1^er désigne, par une erreur matérielle, les courtiers « mentionnées à l’article L. 511-6 du code des assurances » [sic], article qui n’existe pas ; l’arrêté du 4 juin 2015 qui l’a modifié n’a pas touché au montant dû par les courtiers. La contribution est due au titre de l’activité exercée au 1^er avril de chaque année ; l’organisme du registre transmet à l’Autorité, au plus tard le 15 mai, la liste des immatriculations arrêtée à cette date, l’appel à contribution est adressé au plus tard le 15 juin et le paiement doit intervenir au plus tard le 30 août (article L. 612-20, I et V, du code monétaire et financier). La version de cet article qui s’appliquera à compter du 1^er janvier 2027 ne changera que les règles de recouvrement.

La cour administrative d’appel de Paris a tiré de ce régime deux conséquences. La contribution est une imposition, dont le contentieux obéit aux règles fiscales, et l’erreur de visa de l’arrêté n’affecte pas l’intelligibilité du texte, les redevables étant désignés par la loi. Surtout, la cour administrative d’appel a justifié que la contribution soit réservée aux courtiers, à l’exclusion des agents généraux et des mandataires, par la différence de situation qui les sépare au regard du contrôle.

L’arrêt dit plus qu’il ne paraît. Il fait du courtier le seul intermédiaire dont le contrôle s’exerce à son propre niveau, parce qu’il est le seul à disposer d’une organisation propre et à ne dépendre d’aucun assureur ; l’agent et le mandataire, eux, sont contrôlés à travers l’entreprise qui les mandate. La contribution n’est que la traduction financière de cette idée : l’indépendance du courtier, qui fonde son statut, est aussi ce qui en fait un contrôlé à part entière. La formule par laquelle la cour administrative d’appel qualifie les courtiers de mandataires de leurs clients est générale ; l’étude consacrée aux distributeurs et à leurs statuts a montré que la qualité de courtier n’emporte pas nécessairement celle de mandataire et que ce mandat se prouve.

Une tension demeure entre les deux mécanismes. La contribution est due par tout courtier figurant sur la liste que transmet l’organisme du registre, sans décision individuelle ; l’assujettissement au contrôle, lui, fait l’objet d’une décision notifiée avant la mission. Il faut en déduire que tout courtier immatriculé est, au sens de l’article L. 612-20 du code monétaire et financier, une personne soumise au contrôle de l’Autorité, et que la décision individuelle d’assujettissement porte sur l’ouverture d’un contrôle déterminé plutôt que sur l’entrée dans le champ du contrôle².

2. Le contrôle sur pièces et sur place

a) Les moyens du contrôle. Le contrôle est l’affaire du secrétaire général de l’Autorité, non du Collège. Le code lui en confie l’organisation et lui permet de s’appuyer, pour les intermédiaires, sur leur association professionnelle.

Le recours à l’association professionnelle, dont le courtier doit être membre depuis le 1^er avril 2022, fait de celle-ci un relais possible du contrôle public ; son régime, et ce qui le distingue de la vérification que l’association exerce en propre, sont examinés dans l’étude consacrée aux associations professionnelles agréées.

Le contrôle sur pièces repose sur le pouvoir de demander des renseignements. Le deuxième alinéa de l’article L. 612-24 du code monétaire et financier, dans sa rédaction en vigueur depuis le 26 juin 2021, permet au secrétaire général de demander aux personnes contrôlées « tous renseignements, documents, quel qu’en soit le support, et en obtenir la copie, ainsi que tous éclaircissements ou justifications nécessaires à l’exercice de sa mission » ; il peut aussi convoquer et entendre toute personne soumise à son contrôle. Le même article comporte une disposition que le courtier qui distribue en ligne ne doit pas ignorer : « Lorsque les personnes et entités mentionnées aux I à III de l’article L. 612-2 fournissent leurs services sur internet, les contrôleurs peuvent, pour accéder aux informations et éléments disponibles sur ces services, faire usage d’une identité d’emprunt sans en être pénalement responsables. » (article L. 612-24, dernier alinéa, du code monétaire et financier). Le parcours de souscription d’un site peut ainsi être éprouvé par un contrôleur qui se présente comme un client.

Le contrôle sur place est diligenté par une lettre de mission du secrétaire général qui en précise l’objet et désigne les contrôleurs, lettre présentée à la personne contrôlée à sa demande (article R. 612-22 du code monétaire et financier, en vigueur depuis le 9 mars 2010). Les contrôleurs peuvent se faire communiquer tous livres, registres, contrats, bordereaux et documents relatifs aux opérations de la personne contrôlée, en obtenir copie, accéder à ses outils et données informatiques, et la personne contrôlée doit mettre à leur disposition le personnel qualifié pour les renseigner (article R. 612-26 du code monétaire et financier, en vigueur depuis le 1^er juillet 2011). Ces pouvoirs sont étendus sans contrainte matérielle : le Conseil d’État a jugé, pour un établissement de crédit, qu’ils ne permettent de pénétrer dans les locaux qu’aux heures normales de fonctionnement et en présence d’un responsable, et que les contrôleurs, « qui ne disposent d’aucune possibilité de contrainte matérielle, peuvent seulement demander l’application des sanctions prévues par les textes, notamment par l’article L. 571-4 du code monétaire et financier » ; il en a déduit qu’une autorisation judiciaire préalable n’était pas nécessaire (CE, 9^e et 10^e sous-sections réunies, 20 janvier 2016, n° 374950, point 6).

L’obstacle mis au contrôle est en effet un délit. La charte de 2014 l’énonce avec netteté, en renvoyant à l’article L. 571-4 du code monétaire et financier : « le fait pour tout dirigeant de mettre obstacle de quelque manière que ce soit à l’exercice par l’ACPR de sa mission de contrôle est constitutif d’un délit de nature pénale. L’entrave à l’action de l’ACPR est passible d’un an d’emprisonnement et de 15 000 euros d’amende » (ACPR, Charte de conduite d’une mission de contrôle sur place, juin 2014, point III-2-2-1)³. Le refus de coopérer peut aussi, sans préjudice du délit, justifier une injonction sous astreinte ou une sanction disciplinaire.

Le contrôle sur place se clôt par un rapport établi contradictoirement.

Le dernier alinéa n’est pas une simple règle de discrétion. Le rapport et les suites d’un contrôle ne peuvent être communiqués, par exemple à un assureur partenaire ou à un acquéreur, sans l’accord de l’Autorité ; la décision d’autoriser ou de refuser cette communication fait partie des compétences que le Collège a déléguées au secrétaire général par la décision n° 2026-C-26 du 22 juin 2026.

b) Un contrôle préventif, soumis au seul devoir de loyauté. Le contrôle n’est pas une phase de la procédure de sanction. Il la précède, il peut la préparer, mais il obéit à une autre logique, et les garanties propres à la répression ne s’y appliquent pas. La Commission des sanctions l’a jugé dès 2013, à propos d’un cabinet de courtage qui invoquait son droit de ne pas contribuer à sa propre incrimination.

La Commission s’appuyait sur une décision rendue par le Conseil d’État pour une entreprise d’assurance, qui avait jugé ce moyen inopérant au stade du contrôle (CE, 8^e et 3^e sous-sections réunies, 30 mars 2007, n° 277991). Le Conseil d’État a confirmé l’analyse sous l’empire du droit actuel, en jugeant, pour un établissement de crédit, que les stipulations relatives au droit de se taire « ne sont pas applicables à la procédure d’enquête administrative » (CE, 9^e et 10^e sous-sections réunies, 20 janvier 2016, n° 374950, point 4). Surtout, il l’a jugé pour un intermédiaire : saisi par un cabinet de courtage qui se plaignait de n’avoir pas été informé, pendant le contrôle sur place, de son droit de se faire assister, il a retenu que le principe des droits de la défense « s’applique seulement à la procédure de sanction ouverte par la notification de griefs par le collège de l’Autorité et par la saisine de la commission des sanctions, et non à la phase préalable de contrôle prévue par l’article L. 612-23 de ce code », en ajoutant aussitôt que les enquêtes « doivent se dérouler dans des conditions garantissant qu’il ne soit pas porté une atteinte irrémédiable aux droits de la défense des personnes auxquelles des griefs sont ensuite notifiés » (CE, 9^e et 10^e chambres réunies, 7 juin 2017, n° 393509, point 4).

La loyauté ainsi exigée a un contenu précis. Dans la décision de 2013, la Commission a vérifié que l’inspection ne s’était livrée à aucune manœuvre déloyale, qu’elle n’avait pas posé de questions qualifiant explicitement un manquement et que les « aveux » invoqués par la société figuraient dans des observations spontanées sur le projet de rapport. La frontière passe donc entre le recueil de faits, que la personne contrôlée doit permettre, et la sollicitation d’une qualification, que le contrôleur n’a pas à obtenir d’elle.

c) Des constats, non des griefs. Le rapport de contrôle constate ; il ne qualifie pas. La Commission l’a dit dans la même décision, en écartant le moyen tiré de ce que certains griefs n’auraient pas été discutés au cours du contrôle : la décision d’ouvrir une procédure et la qualification des faits relèvent du seul Collège, et il ne saurait être reproché à la poursuite d’avoir modifié un grief dont la société aurait eu connaissance lors du contrôle, « dès lors qu’aucun grief ne pouvait être formulé à ce stade où sont seulement établis des constats » (ACP, Commission des sanctions, 18 juin 2013, procédure n° 2012-07, p. 4). La réciproque est vraie : « les observations qui figurent dans un rapport de contrôle ne lient pas le Collège » (ACPR, Commission des sanctions, 3 juillet 2018, procédure n° 2017-04, § 22, décision rendue à l’égard d’un établissement de crédit).

d) Les suites du contrôle. Le contrôle débouche sur des suites qui n’appartiennent plus au secrétaire général seul. La charte de 2014 les énumère : « Les suites aux contrôles sur place peuvent prendre la forme d’une lettre de suite du Secrétaire général mais aussi, sur proposition du Secrétaire général et décision du collège ou du Président, de mesures de police administrative ou de l’ouverture d’une procédure disciplinaire. Ces différentes suites ne sont pas exclusives l’une de l’autre et peuvent, le cas échéant, se cumuler. » (ACPR, Charte de conduite d’une mission de contrôle sur place, juin 2014, point V). La lettre de suite, qui formule des demandes de mesures correctrices, n’est pas une sanction ; la Commission a d’ailleurs jugé, à propos d’un organisme d’assurance, que la mise en œuvre par la personne contrôlée des demandes d’une lettre de suite ne valait pas reconnaissance d’un manquement⁴. Le cumul, en revanche, est la règle possible : une même mission peut conduire à une mise en demeure et à une procédure disciplinaire.

La charte elle-même doit être lue pour ce qu’elle est. Elle se présente comme « un document à vocation informative » qui « ne contient aucune disposition d’ordre procédural » et « n’a pas pour effet de se substituer ou d’ajouter aux dispositions législatives ou règlementaires en vigueur » (ACPR, Charte de conduite d’une mission de contrôle sur place, juin 2014, introduction). Elle décrit une pratique et renvoie au code tel qu’il était rédigé en 2014 : c’est au code en vigueur qu’il faut revenir chaque fois qu’un droit ou une obligation est en cause.

B) Les mesures de police

La mesure de police ne punit pas : elle prévient ou fait cesser un danger pour les clients. Cette finalité commande son régime. Elle est prise par le Collège de supervision, non par la Commission des sanctions ; elle est immédiatement exécutoire ; elle est soumise à une procédure contradictoire allégée, que l’urgence peut différer ; elle relève du juge de l’excès de pouvoir, qui en contrôle l’exactitude matérielle, la qualification et la proportion, non du juge de plein contentieux. Le Conseil d’État l’a dit de la mise en garde, qui « n’a pas en elle-même le caractère d’une sanction, celle-ci pouvant découler, ultérieurement, de l’inobservation de la mise en garde » (CE, 9^e et 10^e sous-sections réunies, 28 juillet 2011, n° 328655, rendu à l’égard d’un établissement de crédit). La section du code consacrée à ces mesures les rend applicables à toute personne soumise au contrôle de l’Autorité : le courtier assujetti y est donc exposé comme un organisme, sous réserve des mesures qui, par leur objet, ne concernent que les établissements de crédit ou les entreprises d’assurance.

1. La mise en garde et la mise en demeure

a) La mise en garde. La mise en garde est la plus douce des mesures de police, et la plus singulière, parce qu’elle ne vise pas la méconnaissance d’une règle de droit mais celle d’une règle de bonne pratique.

Deux conditions se cumulent : des pratiques susceptibles de mettre en danger les intérêts des clients, et l’atteinte qu’elles portent aux règles de bonne pratique de la profession. La mise en garde n’a de sens que si la bonne pratique méconnue est identifiable ; le Conseil d’État l’a exigé, à propos d’une mise en garde adressée par la Commission bancaire, en jugeant qu’il appartenait à l’autorité « de définir de façon suffisamment précise et explicite dans cette mise en garde les modifications que l’établissement doit apporter à ses pratiques pour respecter les règles de bonne conduite de la profession qu’il a méconnues », et en annulant partiellement la mesure faute de cette précision (CE, 9^e et 10^e sous-sections réunies, 28 juillet 2011, n° 328655). La mesure ne punit pas, mais elle prépare la sanction : depuis le 28 juillet 2013, l’article L. 612-41 du code monétaire et financier range parmi les cas d’ouverture de la procédure disciplinaire le fait pour un intermédiaire de ne pas avoir tenu compte d’une mise en garde.

La mise en garde a été jugée pour un courtier. Le Collège de supervision l’avait adressée à une société de courtage, mandataire d’une entreprise d’assurance établie dans un autre État membre, qui avait renouvelé par anticipation les contrats de ses clients auprès de cet assureur alors qu’elle connaissait ses graves difficultés, puis leur avait assuré que les sinistres continueraient d’être réglés. Le Conseil d’État a contrôlé l’exactitude des faits et l’appréciation portée sur eux, en se fondant sur le I de l’article L. 521-1 du code des assurances, qui impose aux distributeurs d’agir de manière honnête, impartiale et professionnelle au mieux des intérêts du souscripteur.

La décision est instructive à trois titres. Elle montre, d’abord, que la bonne pratique dont la méconnaissance justifie une mise en garde peut se lire dans une règle de conduite générale du code des assurances, sans qu’une recommandation de l’Autorité l’ait préalablement formulée. Elle confirme, ensuite, que le juge de la mesure de police exerce un contrôle entier de l’exactitude matérielle et de l’appréciation. Elle révèle, enfin, le fondement de la publicité donnée à la mesure : la mise en garde d’un courtier a été rendue publique par un communiqué de l’Autorité, et le Conseil d’État rattache cette publication au pouvoir général d’information du public que la dernière phrase du IV de l’article L. 612-1 du code monétaire et financier, dans sa rédaction en vigueur jusqu’au 9 janvier 2028, confère à l’Autorité⁵.

Ce fondement mérite d’être souligné, car le code ne comporte aucune règle de publication propre aux mesures de police visant les intermédiaires. L’article L. 612-35-1 du code monétaire et financier, dans sa rédaction en vigueur depuis le 8 juillet 2022, n’impose la publication des mesures de police au registre de l’Autorité que lorsqu’elles portent sur des manquements « aux règles destinées à assurer la protection de la clientèle en matière de commercialisation des dépôts structurés » ou aux règles relatives aux obligations foncières et aux obligations de financement de l’habitat, et il organise dans ces seuls cas la publication anonyme et le différé. Pour le courtier, la publication d’une mesure de police est donc une faculté de l’Autorité, exercée au titre de sa mission d’information, sans les garanties que ce texte prévoit dans les deux domaines bancaires qu’il vise.

b) La mise en demeure. La mise en demeure est plus contraignante. Elle ne vise pas une bonne pratique mais une obligation, et elle impose une mise en conformité dans un délai.

La rédaction en vigueur depuis le 28 mai 2026, issue de la loi n° 2026-403 du 26 mai 2026, a généralisé l’astreinte. Dans la rédaction applicable du 10 avril au 28 mai 2026, l’Autorité ne pouvait assortir d’une astreinte que la mise en demeure adressée à certaines personnes du secteur bancaire et portant sur certaines règles prudentielles ; elle peut désormais en assortir toute mise en demeure, y compris celle qu’elle adresse à un courtier⁶. Les articles R. 612-17 et R. 612-18 du code monétaire et financier ont été adaptés, à compter du 26 avril 2026, pour organiser le recouvrement de ces astreintes, et l’article R. 612-34-4 du même code règle leur liquidation.

La mise en demeure est une mesure de police immédiatement exécutoire. Le Conseil d’État l’a jugé à propos d’entreprises d’assurance : « Une mise en demeure adressée par l’ACPR à une société d’assurance est immédiatement exécutoire, même si la sanction de sa non-exécution n’est susceptible d’intervenir qu’à l’issue du délai qui a été fixé par l’Autorité pour sa mise en oeuvre. » (CE, 9^e et 10^e chambres réunies, 25 octobre 2017, n° 399491, point 21). Elle est susceptible d’un recours pour excès de pouvoir, qui ne suspend pas son exécution (CE, 9^e et 10^e sous-sections réunies, 13 février 2013, n° 354078, rendu à l’égard d’une mutuelle). Son inexécution est, depuis le 28 juillet 2013, un cas d’ouverture de la procédure disciplinaire contre l’intermédiaire qui n’a pas déféré.

La procédure est brève, mais contradictoire. Le premier alinéa de l’article L. 612-35 du code monétaire et financier, dans sa rédaction en vigueur depuis le 11 décembre 2016, pose que l’Autorité décide des mesures de police au terme d’une procédure contradictoire, et l’article R. 612-34 du même code, en vigueur depuis le 4 novembre 2013, en fixe les étapes : le Collège porte à la connaissance de la personne les mesures envisagées et leurs motifs ; pour une mise en garde ou une mise en demeure, elle dispose d’un délai « qui ne peut être inférieur à cinq jours ouvrés à compter de sa réception » pour présenter ses observations écrites (article R. 612-34, I, 2°, du code monétaire et financier, dans sa rédaction en vigueur depuis le 4 novembre 2013).

La mise en demeure a déjà visé des intermédiaires, et des courtiers grossistes en particulier. L’Autorité a rendu publique, le 22 décembre 2022, la mise en demeure adressée le 12 décembre 2022 à un intermédiaire d’assurance « de cesser certaines de ses pratiques susceptibles de mettre en danger les intérêts des assurés et de se conformer plus largement aux exigences du code des assurances en matière d’information précontractuelle et de devoir de conseil dans le cadre de la commercialisation à distance de contrats d’assurance santé » (ACPR, communiqué du 22 décembre 2022). Elle a surtout rendu compte, dans son rapport annuel, de contrôles menés auprès de courtiers grossistes dont les réseaux pratiquaient le démarchage téléphonique en santé et en prévoyance, à l’issue desquels « L’Autorité a mis en demeure plusieurs courtiers grossistes de cesser leurs pratiques et leur a demandé d’adopter rapidement des mesures correctives. » (ACPR, rapport annuel 2022, publié en 2023, p. 46). Ces mises en demeure n’ont pas été publiées nommément. La mise en demeure est ainsi, pour l’animateur d’un réseau, l’instrument privilégié de l’Autorité : elle agit sur la pratique sans attendre une procédure disciplinaire, et son inexécution ouvre celle-ci.

2. Les mesures conservatoires et l’administration provisoire

a) Les mesures conservatoires. Lorsque la situation l’exige, l’Autorité ne se borne plus à exiger une mise en conformité : elle agit elle-même sur l’activité ou sur la direction de la personne contrôlée. L’article L. 612-33 du code monétaire et financier en dresse la liste.

Le texte énumère quinze mesures, dont plusieurs, par leur objet, ne concernent que les établissements de crédit, les entreprises d’investissement ou les entreprises d’assurance. Celles qui viennent d’être citées peuvent atteindre un courtier : la surveillance spéciale, le contrôleur permanent, l’interdiction d’opérations ou d’activités, le gel des actifs, la cession d’activités, la suspension des dirigeants. Leur nature a été fixée par le Conseil constitutionnel, qui a qualifié le transfert d’office de portefeuille prévu par le même article de mesure prise « à titre de mesure de police administrative édictée à des fins conservatoires des droits des assurés et de la stabilité du marché » (Cons. const., décision n° 2014-449 QPC du 6 février 2015, cons. 5, rendue à propos d’une société d’assurance mutuelle). Ce ne sont pas des sanctions : elles protègent, elles ne punissent pas, et leur durée est celle du danger qu’elles préviennent.

L’interdiction temporaire d’activité a été appliquée à une société de courtage qui distribuait des contrats d’assurance affinitaires par un réseau de magasins et de téléconseillers. Le Collège de supervision lui avait interdit, à compter du 25 avril 2023, d’exercer l’activité de distribution de contrats d’assurance tant qu’elle n’aurait pas justifié de mesures remédiant aux graves insuffisances de son dispositif de commercialisation. La société soutenait que la mesure était disproportionnée, faute de viser la seule commercialisation. Le Conseil d’État a répondu par la définition même de la distribution.

La portée de la décision dépasse l’espèce. L’interdiction de distribuer n’est pas une interdiction de vendre : parce que la distribution comprend, au sens du I de l’article L. 511-1 du code des assurances, la contribution à la gestion et à l’exécution des contrats, l’intermédiaire frappé d’une telle mesure ne peut plus gérer les contrats en cours, ce qui oblige les assureurs à organiser la reprise de la gestion. Le Conseil d’État a ajouté que la circonstance que la société ait renoncé d’elle-même à commercialiser de nouveaux contrats était sans incidence sur le caractère temporaire de la mesure, « dont la levée est exclusivement subordonnée à la mise en conformité, par la société, de son dispositif de commercialisation » (CE, 9^e ch., 11 juin 2024, n° 475352, point 5). Le temporaire se mesure à la mise en conformité, non à une durée fixée d’avance.

La suspension d’un dirigeant a, elle aussi, été prononcée contre le président d’une société de courtage. Par une décision du 10 avril 2026, le Collège de supervision l’a suspendu de ses fonctions, sur le fondement de l’article L. 612-33 du code monétaire et financier, jusqu’à la décision de la Commission des sanctions dans la procédure disciplinaire ouverte contre lui et contre sa société. Le juge des référés du Conseil d’État a rejeté la demande de suspension de cette mesure sans examiner les moyens de légalité, faute d’urgence : les requérants faisaient valoir que la suspension, appelée à durer jusqu’à l’audience de la Commission, prévisionnellement fixée au 18 février 2027, équivalait pour le président à une éviction définitive et exposait la société à la rupture de ses partenariats. Le juge a retenu que, malgré les courriers de deux assureurs et d’une banque mettant fin à leurs relations d’affaires, « il ne ressort pas des pièces produites que la société [le courtier] se trouverait dans une situation de péril imminent pour sa survie en raison de la décision dont la suspension est demandée » (CE, juge des référés, 1^er juillet 2026, n° 516545, point 4). L’étude consacrée aux conditions d’accès a relevé que la mesure retenait notamment un défaut d’honorabilité ; rien n’a encore été jugé sur ce point, ni sur les autres griefs⁷.

L’ordonnance de 2026 éclaire l’articulation de la police et de la sanction. La suspension conservatoire précède le jugement et en attend l’issue ; elle n’en préjuge pas, mais elle produit, pendant toute la durée de la procédure, des effets qu’une sanction de même contenu — la suspension temporaire de dirigeants, prévue au 4° de l’article L. 612-41 du code monétaire et financier — ne produirait qu’après un procès contradictoire. Le contrôle du juge des référés, centré sur l’urgence, laisse cette tension entière ; seul le juge saisi au fond pourra en éprouver la proportion.

L’urgence peut aussi dispenser de la procédure préalable. Le second alinéa de l’article L. 612-35 du code monétaire et financier, dans sa rédaction en vigueur depuis le 11 décembre 2016, dispose que, « Lorsque des circonstances particulières d’urgence le justifient, l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution peut, à titre provisoire, ordonner sans procédure contradictoire des mesures conservatoires énumérées aux articles L. 612-33, L. 612-33-1, L. 612-34 et L. 612-34-1. Une procédure contradictoire est alors immédiatement engagée aux fins de lever, adapter ou confirmer ces mesures conservatoires commandées par l’urgence. » L’Autorité statue alors définitivement dans un délai de trois mois (article R. 612-34, I, 4°, du code monétaire et financier, en vigueur depuis le 4 novembre 2013). Les décisions publiées montrent que de telles mesures ont frappé des courtiers qui encaissaient des primes sans y être autorisés : dans deux affaires, le président de l’Autorité avait interdit, à titre conservatoire, l’encaissement des primes avant l’ouverture de la procédure disciplinaire⁸.

b) L’administration provisoire. La mesure la plus lourde dessaisit les dirigeants. L’article L. 612-34 du code monétaire et financier permet à l’Autorité de désigner un administrateur provisoire auprès d’une personne qu’elle contrôle.

L’administration provisoire d’une société de courtage a été éprouvée devant le juge dès avant la création de l’ACP. Le Conseil d’État a d’abord reconnu la compétence de l’ACAM pour placer un courtier sous administration provisoire, et précisé la nature de la mesure : « le placement sous administration provisoire n’a pas le caractère d’une sanction disciplinaire mais constitue une mesure de police administrative destinée, selon les termes mêmes de l’article L. 323-1-1 du code des assurances alors en vigueur, à la sauvegarde des intérêts des assurés », de sorte que les stipulations de l’article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ne lui étaient pas applicables ; il a ajouté que le choix entre les mesures possibles devait tenir compte, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, de l’ampleur des difficultés de l’organisme et de la gravité de l’atteinte aux intérêts des assurés (CE, 9^e et 10^e sous-sections réunies, 12 avril 2012, n° 335442). La même affaire a donné lieu à deux précisions. Une lettre par laquelle l’Autorité exposait à l’administrateur provisoire son analyse de ses pouvoirs n’était pas une décision susceptible de recours (CE, 9^e et 10^e sous-sections réunies, 28 septembre 2011, n° 349820). Et la désignation dessaisit les organes sociaux.

L’arrêt a été rendu sous l’empire de l’ancien code des assurances ; le texte en vigueur est plus explicite, puisqu’il transfère à l’administrateur provisoire les pouvoirs de représentation en même temps que ceux d’administration et de direction. Le gérant d’une société de courtage placée sous administration provisoire ne peut donc plus agir en son nom, ni en justice ni ailleurs, pendant la durée de la mesure.

Reste la situation de l’administrateur lui-même, que deux sociétés de courtage placées sous administration provisoire en 2012, puis mises en liquidation judiciaire, ont permis de préciser. La cour administrative d’appel de Paris avait d’abord reconnu à l’administrateur impayé la qualité de collaborateur occasionnel du service public et condamné l’État à lui verser sa rémunération (CAA Paris, 10 juillet 2020, n° 19PA00394). Le Conseil d’État a annulé cet arrêt.

Sur renvoi, la cour administrative d’appel de Paris a rejeté toutes les demandes de l’administrateur, en relevant notamment que la décision qui l’avait désigné faisait état de la situation fortement déficitaire de l’une des sociétés et de ce que les primes versées par les clients avaient vraisemblablement été utilisées pour payer ses frais de gestion (CAA Paris, 3^e ch., 27 septembre 2022, n° 22PA01911). La chaîne de ces décisions doit être lue avec le texte applicable. Elle a été jugée au regard de la rédaction de l’article L. 612-34 du code monétaire et financier applicable en 2012, qui ne prévoyait de garantie de la rémunération que par le fonds de garantie des dépôts, auquel une société de courtage ne participe pas. Depuis le 28 juillet 2013, le II du même article prévoit en outre que le Trésor public fait l’avance de la rémunération et des frais lorsque les fonds disponibles de la personne administrée n’y suffisent pas immédiatement. La solution de 2022 conserve sa portée sur la nature de la fonction ; la question du paiement se pose aujourd’hui dans d’autres termes⁹.

II) La sanction du courtier

La sanction obéit à une procédure commune à tous les assujettis et à une échelle propre aux intermédiaires. La procédure est celle de l’article L. 612-38 du code monétaire et financier et des articles R. 612-35 et suivants du même code : elle sépare la formation qui poursuit de celle qui juge, et elle s’ouvre par une notification de griefs qui en fixe l’objet. L’échelle est celle de l’article L. 612-41 du même code, distincte de celle que l’article L. 612-39 du même code applique aux organismes. Entre les deux, la pratique de la Commission des sanctions a construit un droit de la preuve, de la proportion et de la publication que les textes énoncent à peine. Comme les intermédiaires sanctionnés ont rarement porté leur cause devant le juge, ce droit se lit d’abord dans les décisions de la Commission elle-même, puis dans les décisions du Conseil d’État rendues pour d’autres assujettis, qu’il faut signaler comme telles.

A) La procédure disciplinaire

1. L’ouverture et la saisine de la Commission

a) L’ouverture par le Collège. La procédure naît d’une décision du Collège de supervision, qui statue, pour les intermédiaires d’assurance, dans sa formation sectorielle de l’assurance.

L’architecture répond à l’exigence que le Conseil constitutionnel a posée pour la Commission bancaire. Le Conseil d’État l’a validée à propos d’un établissement de crédit, en jugeant qu’au sein de l’Autorité, « l’organe habilité à déclencher des poursuites disciplinaires est séparé de l’organe qui instruit l’affaire et prononce la sanction », que la Commission des sanctions « ne dispose pas, en tout état de cause, du pouvoir de se saisir d’office », et que le membre du Collège qui soutient les griefs ne participe pas au délibéré (CE, 9^e et 10^e sous-sections réunies, 15 décembre 2014, n° 366640, point 7). La Commission ne juge donc que ce dont le Collège la saisit, et elle ne juge pas l’opportunité de la saisine : elle l’a dit, à propos d’un organisme d’assurance, en relevant qu’il lui revient seulement d’apprécier la réalité et la gravité des manquements dont elle est saisie (ACPR, Commission des sanctions, 29 juillet 2016, procédure n° 2015-10, § 6).

L’ouverture ne suppose aucun préalable. Un cabinet de courtage soutenait que la procédure disciplinaire devait être précédée d’une mesure de police ou réservée aux établissements qui n’auraient pas coopéré, au nom d’un principe de clémence que l’Autorité aurait affiché. La Commission a répondu que « aucune disposition du Comofi ne subordonne l’ouverture d’une procédure disciplinaire à l’échec préalable d’une recommandation faite par l’ACP à l’issue d’un précédent contrôle ou d’une mesure de police ni à l’absence de coopération de l’établissement au cours du contrôle » (ACP, Commission des sanctions, 18 juin 2013, procédure n° 2012-07, p. 4). La coopération et la régularisation spontanée ne sont pas des fins de non-recevoir ; elles ne jouent qu’au stade de la mesure de la sanction.

La notification elle-même est encadrée par le décret, qui en fait l’acte d’information de la personne poursuivie.

Lorsque la procédure peut conduire à sanctionner des dirigeants, la notification doit l’indiquer expressément et préciser les éléments susceptibles de fonder leur responsabilité directe et personnelle (article L. 612-41 du code monétaire et financier, dans sa rédaction en vigueur depuis le 10 avril 2026). La poursuite d’un dirigeant de société de courtage est donc un choix que le Collège doit assumer dès l’ouverture ; il ne peut s’improviser à l’audience.

b) La notification des griefs fixe la saisine. La règle est la pierre angulaire de la procédure. La Commission l’a posée pour des intermédiaires : pour une courtière poursuivie pour défaut d’honorabilité, en se référant à « la lettre de grief, qui fixe le périmètre de la saisine de la Commission » pour écarter des reproches que celle-ci ne mentionnait pas (ACPR, Commission des sanctions, 18 novembre 2015, procédure n° 2015-04, § 7) ; pour un courtier, en jugeant que « la lettre de notification des griefs définit la saisine de la Commission, dont le champ ne peut être étendu que par une notification complémentaire » et en écartant en conséquence un reproche fondé sur des dispositions que la notification ne visait pas (ACPR, Commission des sanctions, 22 décembre 2016, procédure n° 2015-09, § 16). Elle l’a formulée en termes généraux à propos d’un organisme d’assurance, en rappelant qu’elle ne statue que sur les faits dont elle est saisie et sur la qualification que la poursuite a retenue dans la notification des griefs (ACPR, Commission des sanctions, 29 juillet 2016, procédure n° 2015-10, § 7).

La notification complémentaire est prévue par le décret : si le rapporteur estime que les griefs doivent être complétés, il saisit le Collège, et la personne mise en cause dispose alors d’un nouveau délai de trente jours francs pour présenter ses observations (article R. 612-38, I, du code monétaire et financier, dans sa rédaction en vigueur depuis le 4 novembre 2013). La règle a deux conséquences, que la Commission a tirées dans des décisions rendues à l’égard d’organismes et qui valent pour les intermédiaires parce qu’elles tiennent à la structure de la procédure. La qualification appartient au Collège seul : « il n’appartient qu’au Collège de choisir les faits qu’il entend reprocher à un organisme mis en cause et de les qualifier juridiquement » (ACPR, Commission des sanctions, 30 novembre 2021, procédure n° 2020-09, § 21). La notification doit être assez précise pour permettre la défense, faute de quoi le grief tombe — la Commission a écarté une branche de grief dont elle ne parvenait pas à identifier avec certitude le manquement reproché (ACPR, Commission des sanctions, 12 octobre 2023, procédure n° 2022-03, § 6) —, mais une simple erreur de visa ne la vicie pas, dès lors qu’« une telle erreur de plume n’est pas de nature à induire la société en erreur ni à faire obstacle à ce qu’elle présente utilement sa défense » (même décision, § 5).

La règle a une dernière conséquence, décisive pour les distributeurs qui cumulent plusieurs statuts. Une banque peut être poursuivie comme établissement de crédit ou comme intermédiaire d’assurance, et les sanctions encourues ne sont pas les mêmes. La Commission en a tiré la conséquence à l’égard d’un établissement de crédit poursuivi pour des manquements en matière de lutte contre le blanchiment.

La solution donne la clé des poursuites dirigées contre des banques en leur qualité de distributeurs d’assurance. Le régime visé dans la notification n’est pas une formalité : il détermine l’échelle applicable, et donc ce qui peut être puni. Un établissement de crédit qui distribue de l’assurance peut être poursuivi sur l’un ou l’autre terrain, ou sur les deux, mais la Commission ne peut sanctionner des actes d’intermédiation au titre de l’échelle propre aux intermédiaires que si la poursuite l’a annoncé. Deux décisions visant de grands établissements bancaires en montrent les deux faces. En 2017, La Banque Postale a été sanctionnée pour des carences touchant à la distribution de contrats d’assurance, au visa notamment des règles de contrôle interne des établissements de crédit ; en 2026, la Société Générale l’a été, prise en sa qualité d’intermédiaire d’assurance, au visa de l’article L. 612-41 du code monétaire et financier¹⁰.

c) Des faits appréciés à la date où ils ont été commis. La poursuite regarde le passé. La deuxième phrase du IV de l’article L. 612-1 du code monétaire et financier, dans sa rédaction en vigueur du 10 avril 2026 au 9 janvier 2028, le dit expressément : le pouvoir de sanction « s’exerce à l’encontre des personnes et pour les faits entrant dans le champ de son contrôle à la date de commission du manquement ou de l’infraction ». Absente de la rédaction de l’article en vigueur jusqu’au 31 janvier 2020, cette phrase consacre une logique que les décisions de la Commission appliquaient déjà sans la discuter. Dans une affaire jugée en 2014, la société de courtage avait été radiée du registre avec effet au 8 novembre 2013, et le Collège a ouvert, le 23 janvier 2014, une procédure contre son président, finalement interdit d’exercer (ACPR, Commission des sanctions, 17 juillet 2014, procédure n° 2014-02, § 1 et 2). L’étude consacrée à l’immatriculation a relevé ces décisions : la radiation n’efface pas le passé, et la réinscription ne l’efface pas davantage.

Pour la même raison, ce qui survient après le contrôle ne modifie pas l’objet de la poursuite. Une société de courtage faisait état, à l’audience, d’un nouveau contrôle sur place en cours et d’une procédure pouvant aboutir à une mesure de police ; la Commission a jugé que « ces éléments sont toutefois sans incidence sur la présente procédure disciplinaire, qui porte sur les faits constatés au moment du contrôle sur place effectué courant 2018 » (ACPR, Commission des sanctions, 28 février 2020, procédure n° 2019-05, § 28, décision publiée sous une forme anonymisée). Les mesures correctrices ultérieures, de même, n’effacent pas le manquement ; elles ne comptent que dans la mesure de la sanction.

d) L’absence de prescription. Aucun texte ne prévoit de prescription de l’action disciplinaire de l’ACPR¹¹ ; la Commission des sanctions l’a relevé, à propos d’un cabinet de courtage qui demandait que soient écartés des débats les contrats souscrits plus de cinq ans avant le contrôle, en invoquant la prescription de trois ans applicable devant la commission des sanctions de l’Autorité des marchés financiers. La Commission s’est appuyée sur une décision du Conseil constitutionnel rendue en matière disciplinaire (Cons. const., décision n° 2011-199 QPC du 25 novembre 2011).

Le juge des référés du Conseil d’État, saisi par le même cabinet, a jugé que l’absence de prescription applicable aux poursuites engagées par le Collège n’était contraire à aucun principe à valeur constitutionnelle ni à aucun autre principe (CE, juge des référés, 14 octobre 2015, n° 393508, point 5). Au fond, le Conseil d’État a précisé ce que l’absence de prescription n’autorise pas. Il a rattaché le temps écoulé à la proportionnalité de la peine, que l’autorité doit prendre en compte dans la détermination de la sanction, et aux droits de la défense.

Le contrôle de l’ancienneté se fait donc au cas par cas, selon deux critères : l’atténuation de la peine, au titre de la proportionnalité, et la possibilité effective de se défendre, au titre de l’équité. En l’espèce, les contrats les plus anciens avaient été conclus moins de cinq ans avant le début du contrôle. La Commission a depuis repris la formule du Conseil d’État à propos d’un organisme d’assurance (ACPR, Commission des sanctions, 30 novembre 2021, procédure n° 2020-09, § 6). Pour le courtier, la leçon pratique est que la durée de conservation de ses dossiers n’est pas une borne : il ne peut se retrancher derrière la destruction d’archives pour échapper à la poursuite de faits anciens ; il peut seulement soutenir, preuve à l’appui, que le temps écoulé l’empêche de se défendre utilement.

2. Les garanties et le recours

a) Des droits de la défense qui naissent avec la notification. La procédure de sanction est une procédure contradictoire au sens plein. Le Conseil d’État l’a rattachée à l’article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, en jugeant, pour le cabinet de courtage déjà cité, que la Commission des sanctions « doit être regardée comme décidant du bien-fondé d’accusations en matière pénale au sens des stipulations de l’article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales », les droits de la défense s’appliquant à compter de la notification des griefs (CE, 9^e et 10^e chambres réunies, 7 juin 2017, n° 393509, point 4). Le décret en fixe les délais : le rapporteur précise à la personne mise en cause le délai, d’au moins trente jours francs à compter de la réception de la notification, dont elle dispose pour présenter ses observations écrites ; il peut entendre toute personne et la personne mise en cause peut être entendue à sa demande ; il communique les pièces aux parties ; son rapport écrit leur est transmis (article R. 612-38 du code monétaire et financier, dans sa rédaction en vigueur depuis le 4 novembre 2013). La personne mise en cause est ensuite convoquée devant la Commission dans un délai d’au moins trente jours francs à compter de la communication du rapport, et dispose de quinze jours francs pour présenter ses observations sur ce rapport (article R. 612-39 du code monétaire et financier, en vigueur depuis le 1^er juillet 2011).

La Commission veille à l’effectivité de ces garanties. Pour un intermédiaire qui soutenait que les conditions de l’instruction avaient porté atteinte aux droits de la défense, elle a relevé que « la notification des griefs mentionnait la possibilité de se faire assister ou représenter par tout conseil de son choix » et que « la poursuite n’a pas disposé de délais supérieurs à la défense pour produire ses observations » (ACPR, Commission des sanctions, 15 mai 2019, procédure n° 2018-02, § 5 et 6, décision publiée sous une forme anonymisée). Pour un cabinet de courtage auquel un grief était reproché à partir d’un échantillon de dossiers que le rapport de contrôle ne désignait pas, elle a jugé que « seule la communication de la liste des dossiers concernés et des anomalies qui y ont été constatées aurait mis [la société] en état de présenter sa défense », avant de constater que la production des dossiers par le représentant du Collège, plus de trois semaines avant l’audience, avait régularisé la procédure (ACP, Commission des sanctions, 18 juin 2013, procédure n° 2012-07, p. 7 et 8). Le grief peut être précisé au cours de la procédure sans être modifié : la société poursuivie, un intermédiaire d’assurance, n’était « pas fondée à soutenir que le représentant du Collège aurait irrégulièrement modifié ce grief au cours de la procédure » dès lors que les dispositions visées étaient applicables à son activité et qu’il avait pu présenter sa défense (ACPR, Commission des sanctions, 26 février 2018, procédure n° 2017-09, § 9).

b) La preuve. La charge de la preuve pèse sur la poursuite. La Commission l’a dit, et elle en a précisé l’aménagement lorsque la personne poursuivie détient les éléments qui permettraient de trancher.

La règle est subtile et elle est capitale pour un intermédiaire. Elle fait de ses obligations de conservation une règle de preuve : ce qu’il était tenu de documenter — les exigences et besoins du client, le conseil motivé, l’information précontractuelle remise sur support durable —, il doit pouvoir le produire, et son silence joue contre lui. En revanche, là où aucune obligation de conservation n’existe, la simple vraisemblance ne suffit pas. Dans la même décision, un grief tiré des propos erronés que tenaient des commerciaux au téléphone a été écarté, parce que l’intermédiaire n’avait pas l’obligation de conserver le contenu de ces échanges, « pour hautement vraisemblable que soit la commission effective desdites erreurs » (ACP, Commission des sanctions, 18 juin 2013, procédure n° 2012-07, p. 6). Le Conseil d’État a posé une exigence voisine pour un établissement de crédit, en jugeant qu’en présence d’éléments rendant vraisemblable un manquement, il appartient au Collège, « qui a la charge de l’établir, de demander formellement à l’établissement de crédit mis en cause d’apporter les éléments, dont cet établissement est seul à disposer », et en annulant la sanction fondée sur la seule vraisemblance (CE, 9^e et 10^e sous-sections réunies, 14 octobre 2015, n° 381173, point 4).

Le standard se durcit quand la probité est en cause. La Commission a mis hors de cause une courtière poursuivie pour défaut d’honorabilité, en relevant qu’une ressemblance de signature, « si elle peut rendre les faits vraisemblables, ne suffit pas à les établir » (ACPR, Commission des sanctions, 18 novembre 2015, procédure n° 2015-04, § 7) ; elle avait de même écarté, dès 2011, le grief dirigé contre une gérante de droit dont le rôle réel n’était pas établi, en concluant que « le manquement ne peut en conséquence lui être imputé avec une certitude suffisante » (ACP, Commission des sanctions, 28 février 2011, procédure n° 2010-02, p. 4). Le traitement des échantillons obéit à la même prudence : chaque carence constatée est un manquement, mais elle « ne peut pas conduire à donner un caractère général au reproche par extrapolation » (ACPR, Commission des sanctions, 22 décembre 2016, procédure n° 2015-09, § 14) ; à l’inverse, un échantillon réduit peut suffire à établir un mode de commercialisation, car l’échantillon, « pour être réduit, n’en illustre pas moins les méthodes et pratiques de cet intermédiaire » (ACPR, Commission des sanctions, 28 février 2020, procédure n° 2019-05, § 27). La différence tient à l’objet du grief : un manquement ponctuel se prouve dossier par dossier, une méthode de vente se prouve par ses manifestations.

c) Les défenses inopérantes. Deux arguments reviennent dans la défense des intermédiaires, et la Commission les écarte avec constance. La bonne foi, d’abord, et le conseil juridique reçu : « il appartient à tout organisme exerçant une profession réglementée de connaître et d’appliquer les dispositions légales dont relève son activité », de sorte que l’intermédiaire ne peut ni se prévaloir de sa bonne foi ni s’abriter derrière des consultations juridiques (ACPR, Commission des sanctions, 26 février 2018, procédure n° 2017-09, § 10). L’excès de pouvoir prêté à l’Autorité, ensuite : à une société de courtage qui soutenait que la poursuite créait une règle en interdisant la vente à distance en un temps, la Commission a répondu que l’examen des faits et de leur qualification « ne s’analyse pas comme l’exercice, par l’ACPR, d’un pouvoir réglementaire, contrairement à ce que semble soutenir la défense, mais comme l’exécution, par la Commission, de la mission que le législateur lui a confiée » (ACPR, Commission des sanctions, 28 février 2020, procédure n° 2019-05, § 8). Un texte clair, enfin, ne laisse pas place au doute : la Commission a jugé claires les dispositions relatives à la dérogation dont peuvent bénéficier certains intermédiaires vendant à distance (ACPR, Commission des sanctions, 15 mai 2019, procédure n° 2018-02, § 14).

d) L’audience. L’audience est publique, sauf demande contraire de la personne mise en cause : « Un personne mise en cause peut demander que l’audience ne soit pas publique. » [sic] (article R. 612-47 du code monétaire et financier, en vigueur depuis le 9 mars 2010). Pendant longtemps, la Commission a fait droit à ces demandes ; les décisions visant des intermédiaires mentionnent, pour nombre d’entre elles, une séance non publique tenue à la demande de la personne poursuivie. Elle a changé de pratique en 2022, en annonçant que ses audiences « ne se dérouleront désormais à huis-clos que si l’organisme poursuivi justifie, à l’appui de sa demande en ce sens, de circonstances particulières » et que leurs dates seraient rendues publiques (ACPR, communiqué du 20 octobre 2022). Le texte réglementaire n’a pas changé ; c’est l’appréciation de la demande qui s’est durcie.

À l’audience, le rapporteur présente son rapport, le représentant du Collège soutient les griefs et peut proposer une sanction, la personne mise en cause présente sa défense et doit pouvoir prendre la parole en dernier (article R. 612-48, I, du code monétaire et financier, dans sa rédaction en vigueur depuis le 26 avril 2026). Cette rédaction a supprimé la faculté, que prévoyait la précédente, pour le directeur général du Trésor de présenter des observations ; le règlement intérieur de la Commission, dans sa version issue de la délibération du 30 janvier 2025, et la page que l’ACPR consacre à la procédure disciplinaire mentionnent encore son intervention¹². La proposition de sanction du représentant du Collège n’est qu’un avis, qui ne lie la Commission ni sur le principe ni sur le quantum (CE, 9^e et 10^e sous-sections réunies, 30 janvier 2013, n° 347357, rendu à l’égard d’un établissement de crédit) ; les décisions montrent que la Commission s’en écarte dans les deux sens.

Depuis une décision du 27 juin 2024 rendue à l’égard d’un établissement de crédit, les décisions de la Commission mentionnent que la personne poursuivie a été informée de son droit de se taire. La première décision rendue à l’égard d’un distributeur d’assurance depuis ce changement le porte : la Société Générale, poursuivie en sa qualité d’intermédiaire d’assurance, « est préalablement informée de son droit de conserver le silence par le président » (ACPR, Commission des sanctions, 13 mai 2026, procédure n° 2025-01, p. 2). Ce droit vaut devant la formation de jugement ; il ne s’étend pas au contrôle, qui n’est pas une procédure de sanction¹³.

La personne mise en cause peut enfin demander la récusation d’un membre de la Commission s’il existe une raison sérieuse de mettre en doute son impartialité (article L. 612-38 du code monétaire et financier, dans sa rédaction en vigueur depuis le 10 avril 2026), dans des délais brefs que fixe l’article R. 612-41 du même code, en vigueur depuis le 1^er juillet 2011 : quinze jours francs pour le rapporteur, huit jours francs pour un membre délibérant. La décision sur la récusation ne peut être contestée qu’avec la décision sur les griefs. Les décisions publiées visant des intermédiaires ne comportent aucun grief d’impartialité dirigé contre la formation de jugement elle-même.

e) Le recours. La décision de la Commission est susceptible d’un recours devant le Conseil d’État.

Le recours est de pleine juridiction : le juge ne se borne pas à annuler, il peut réformer. Le seul recours d’un intermédiaire contre une sanction de l’ACPR que révèlent les décisions publiées l’illustre. Le Conseil d’État a jugé que certains manquements retenus contre le cabinet de courtage avaient été commis par une autre société, « juridiquement distincte », et qu’ils ne pouvaient lui être imputés au seul motif que les deux sociétés entretenaient des relations très imbriquées ; il a, en conséquence, ramené la sanction pécuniaire de 20 000 euros à 15 000 euros et réformé la décision dans cette mesure, en maintenant le blâme (CE, 9^e et 10^e chambres réunies, 7 juin 2017, n° 393509, points 10 et 16). Le président de l’Autorité peut, lui aussi, former un recours, mais seulement avec l’accord de la formation du Collège qui a poursuivi : la poursuite peut contester la sévérité insuffisante d’une décision.

Le recours obéit aux règles du contentieux devant le Conseil d’État, et d’abord au ministère d’avocat. L’histoire de l’ACAM en donne l’exemple : le recours formé par des intermédiaires contre les sanctions du 30 avril 2009 a été rejeté comme irrecevable, faute d’avoir été présenté par un avocat au Conseil d’État et à la Cour de cassation (CE, 9^e sous-section jugeant seule, 25 novembre 2011, n° 329807). Le recours n’est pas suspensif ; le référé-suspension est ouvert, mais l’urgence doit être démontrée. Le juge des référés a ainsi rejeté la demande du cabinet de courtage sanctionné en 2015, dont la décision rappelle en tête qu’il l’a fait par une ordonnance du 14 octobre 2015 (CE, juge des référés, 14 octobre 2015, n° 393508). Les décisions portent, depuis le printemps 2016, la mention du délai de recours de deux mois dans les conditions du III de l’article L. 612-16 du code monétaire et financier, que le législateur a substitué, en 2015, à son ancien IV.

B) Les sanctions

1. L’échelle, les critères et l’imputation

a) Une échelle propre aux intermédiaires. L’article L. 612-41 du code monétaire et financier est le texte central du régime. Il définit les cas d’ouverture, les personnes qui peuvent être sanctionnées, les sanctions, leur durée maximale, le plafond de la sanction pécuniaire et la publication.

L’échelle se lit mieux par contraste. Celle que l’article L. 612-39 du code monétaire et financier applique aux organismes culmine avec le retrait d’agrément et la radiation de la liste des personnes agréées, et prévoit, pour certains manquements, une sanction pécuniaire au plus égale à cent millions d’euros « ou à 10 % du chiffre d’affaires annuel net » (article L. 612-39 du code monétaire et financier, dans sa rédaction en vigueur depuis le 10 avril 2026). L’échelle des intermédiaires ne connaît pas l’agrément, dont ils ne relèvent pas ; elle le remplace par la radiation du registre tenu par l’organisme d’immatriculation, que la Commission des sanctions peut ordonner elle-même. Elle ne connaît pas davantage de plafond proportionnel au chiffre d’affaires, sauf pour les manquements commis dans la distribution des produits d’investissement fondés sur l’assurance, depuis le 1^er octobre 2018. Le plafond de cent millions d’euros, identique à celui des organismes, n’a pas été conçu pour des cabinets de courtage : il vaut pour les banques qui distribuent de l’assurance en qualité d’intermédiaire, que le II de l’article L. 612-2 du code monétaire et financier saisit aussi.

Trois traits de l’échelle méritent attention. Le premier tient aux personnes. La sanction peut viser l’intermédiaire, mais aussi, « le cas échéant, à l’encontre de ses dirigeants, associés ou tiers ayant le pouvoir de gérer ou d’administrer » (article L. 612-41 du code monétaire et financier) : le dirigeant d’une société de courtage répond personnellement, et peut être interdit d’exercer, même lorsque la société elle-même disparaît. Le deuxième tient à la durée. L’interdiction d’effectuer certaines opérations, la suspension de dirigeants et l’interdiction de pratiquer l’intermédiation ne peuvent excéder dix ans ; le texte ne connaît pas d’interdiction définitive, et la Commission l’a lu en ce sens, en prononçant l’interdiction d’exercer « pour la durée maximale de dix ans prévue par l’article L. 612-41 du CMF » (ACPR, Commission des sanctions, 17 juillet 2014, procédure n° 2014-02, § 7). Seules la radiation et la démission d’office échappent à cette limite, parce qu’elles n’ont pas de durée. Le troisième tient au cumul : la sanction pécuniaire peut être prononcée à la place des autres sanctions ou en sus, et l’astreinte, dont le montant journalier ne peut excéder quinze mille euros (article R. 612-52 du code monétaire et financier, en vigueur depuis le 9 mars 2010), peut assortir la sanction pour en garantir l’exécution. L’avant-dernier alinéa de l’article, enfin, rend applicables aux intermédiaires d’assurance certains alinéas de l’article L. 612-39 du même code, désignés par leur rang ; la présente étude n’en tire pas de conséquence¹⁴.

La directive (UE) 2016/97 du 20 janvier 2016 sur la distribution d’assurances n’impose rien de plus sévère. Pour les manquements à l’obligation d’immatriculation, aux exigences professionnelles et aux règles de conduite autres que celles propres aux produits d’investissement fondés sur l’assurance, elle exige seulement que l’autorité puisse prononcer une injonction de cesser et, pour un intermédiaire, le retrait de l’immatriculation (article 33, paragraphe 3, de la directive) ; les sanctions pécuniaires chiffrées qu’elle prévoit ne visent que ces produits (article 33, paragraphe 2, de la directive), et les États peuvent aller au-delà (article 33, paragraphe 4, de la directive). Le droit français a donc choisi, pour tous les manquements des intermédiaires, une échelle plus complète que le minimum européen.

b) L’échelle pratiquée. Les décisions publiées de la Commission des sanctions visant des intermédiaires montrent un usage gradué de l’échelle. L’avertissement assorti d’une sanction pécuniaire a sanctionné des manquements aux obligations d’information et de conseil ou de formation dans des sociétés de courtage importantes ; le blâme, souvent assorti d’une sanction pécuniaire, des manquements plus graves ou plus systématiques ; l’interdiction temporaire de commercialiser de nouveaux contrats, prononcée pour deux mois contre une société de courtage qui vendait par téléphone depuis l’étranger, a été étendue à la commercialisation « directement ou par le biais d’une succursale en France ou à l’étranger ou de toute personne mandatée à cet effet » (ACPR, Commission des sanctions, 28 février 2020, procédure n° 2019-05, dispositif, décision publiée sous une forme anonymisée) ; l’interdiction de pratiquer l’intermédiation, enfin, a frappé les manquements aux conditions d’exercice, la malhonnêteté et la persistance dans l’illégalité. La Commission a jugé que les manquements d’un cabinet de courtage exerçant sans immatriculation et sans assurance, « et tout particulièrement ceux tenant au non-respect des conditions d’exercice de l’activité d’intermédiation, justifient que soit prononcée à l’encontre de la société poursuivie une interdiction d’exercice de cette activité pour une durée de 10 ans » (ACP, Commission des sanctions, 12 décembre 2012, procédure n° 2012-02, p. 5).

La radiation du registre, en revanche, n’a jamais été prononcée contre un intermédiaire dans les décisions publiées ; les seules radiations prononcées par la Commission concernent des changeurs manuels¹⁵. L’interdiction de pratiquer l’activité d’intermédiation, qui produit le même effet pendant sa durée, lui a toujours été préférée, peut-être parce qu’elle vise la personne, et non sa seule inscription, et qu’elle frappe aussi les dirigeants.

c) Les critères de la sanction. Le texte ne donne qu’un critère : la sanction est prononcée « en fonction de la gravité du manquement » (article L. 612-41 du code monétaire et financier). Contrairement à l’article L. 612-40 du même code, qui énumère pour les établissements de crédit les circonstances à prendre en compte, l’article L. 612-41 ne transpose pas la liste que dresse la directive.

La Commission des sanctions applique en substance ces critères, sans les viser. Ses décisions retiennent d’abord la nature et la gravité des manquements, les atteintes aux conditions d’exercice et à la probité étant les plus graves. Elles mesurent ensuite la sanction pécuniaire à la surface financière de la personne sanctionnée : l’amende infligée au président d’une société de courtage interdit d’exercer pour détournement de primes a été « limitée à 10 000 euros » au vu de ses revenus et de son patrimoine (ACPR, Commission des sanctions, 17 juillet 2014, procédure n° 2014-02, § 7), et celle d’une grande société de courtage a été fixée « eu égard au montant des fonds propres de la société [la société] et à l’évolution de ses résultats » (ACPR, Commission des sanctions, 14 avril 2016, procédure n° 2015-05, § 20). Le refus de renseigner la Commission sur sa situation joue contre la personne poursuivie : la Commission a relevé que, « malgré ses demandes, il n’a pas été possible d’obtenir des informations précises et documentées sur la situation financière actuelle » d’une société de courtage et de ses dirigeants, avant de prononcer des sanctions pécuniaires en sus des interdictions (ACPR, Commission des sanctions, 17 octobre 2022, procédure n° 2021-04, § 29).

Les conséquences pour les clients sont prises en compte, dans les deux sens. L’absence de préjudice atténue : « il n’est pas démontré ni même soutenu par la poursuite que les carences en matière de formation aient eu des conséquences dommageables pour les clients » (ACPR, Commission des sanctions, 14 avril 2016, procédure n° 2015-05, § 20). Mais elle n’efface pas le manquement, qui peut être établi « nonobstant la circonstance que les clients de la société n’auraient à ce jour subi aucun préjudice » (ACPR, Commission des sanctions, 20 juillet 2015, procédure n° 2014-11, § 17). La vulnérabilité de la clientèle aggrave : la Commission a apprécié des manquements « au regard de la clientèle disposant de revenus modestes et peu informée visée par cet intermédiaire » (ACPR, Commission des sanctions, 26 février 2018, procédure n° 2017-09, § 30).

Le comportement de la personne poursuivie compte aussi. La nouveauté de l’obligation méconnue atténue : en 2013, la Commission a tenu compte de ce que « c’est la première fois que ces nouvelles obligations seront sanctionnées » (ACP, Commission des sanctions, 18 juin 2013, procédure n° 2012-07, p. 10). Les mesures correctrices comptent, mais avec prudence : la Commission en a tenu compte en réservant leur « effectivité » (ACPR, Commission des sanctions, 15 mai 2019, procédure n° 2018-02, § 18) ; elle les a écartées lorsqu’elles « apparaissent tardives » face à des « manquements graves et répétés à des obligations qui ne sont pas nouvelles » (ACPR, Commission des sanctions, 13 mai 2026, procédure n° 2025-01, § 42, décision rendue à l’égard d’un établissement de crédit pris en sa qualité d’intermédiaire d’assurance).

La réitération, enfin, est la circonstance la plus lourde, même si le mot de récidive n’apparaît pas dans les décisions. La Commission a prononcé contre une société de courtage et ses deux gérants, de droit et de fait, des interdictions de pratiquer l’intermédiation, en relevant que des manquements déjà constatés lors d’un premier contrôle avaient persisté.

La sanction peut aussi s’écarter de ce que requiert le représentant du Collège, dans un sens ou dans l’autre. La Commission a prononcé un blâme là où un avertissement était requis (ACPR, Commission des sanctions, 20 juillet 2015, procédure n° 2014-11) ; elle a ajouté un blâme à l’interdiction temporaire de commercialiser, seule requise (ACPR, Commission des sanctions, 28 février 2020, procédure n° 2019-05, § 31) ; elle a préféré, pour une société dont une interdiction d’un mois aurait représenté, selon ses dires, une perte de chiffre d’affaires importante et pénalisé ses salariés, une sanction pécuniaire supérieure à celle qui était requise à l’interdiction qui l’accompagnait (ACPR, Commission des sanctions, 26 février 2018, procédure n° 2017-09, § 31 et dispositif) ; elle a, à l’inverse, réduit des sanctions pécuniaires et la durée d’interdictions requises. Le Conseil d’État, saisi d’une sanction infligée à un établissement de crédit, contrôle que le montant était, à la date à laquelle elle a été infligée, « proportionné à la gravité des manquements commis ainsi qu’au comportement et à la situation, notamment financière, de la personne sanctionnée » (CE, 9^e et 10^e chambres réunies, 15 novembre 2019, n° 428292, point 14).

La sanction pécuniaire, une fois prononcée, reste à la charge de l’intermédiaire : l’ACPR a rappelé qu’elle ne peut être couverte par une assurance, ce que l’étude consacrée aux conditions d’accès et d’exercice a exposé à propos de l’assurance de responsabilité civile professionnelle.

d) L’imputation aux dirigeants. Le dirigeant d’une société de courtage peut être sanctionné pour les manquements de la société. La Commission en a précisé la condition dans des termes qui écartent toute exigence de faute personnelle séparable.

La règle tire la conséquence de la lettre du texte, qui exige des éléments de responsabilité directe et personnelle, non une faute détachable des fonctions. Elle atteint le dirigeant de droit comme le dirigeant de fait : dans la même affaire, la gérante de droit, qui invoquait son état de santé, a été sanctionnée pour n’avoir décidé aucune mesure de remédiation et avoir laissé un proche exercer la gérance de fait, et le gérant de fait, associé majoritaire, l’a été pour avoir conduit la société sans remédier aux manquements (§ 22 à 25 de la décision). L’étude consacrée aux conditions d’accès a relevé que la sanction d’un dirigeant ne suppose pas que son honorabilité ou sa capacité soient en cause. La présomption posée pour les très petites sociétés est une présomption simple : le dirigeant peut établir qu’il n’avait pas la maîtrise des faits, comme la Commission l’a admis, dès 2011, pour une gérante de droit dont l’implication n’était pas établie.

e) L’imputation des manquements du réseau. Le courtier répond aussi, devant la Commission, des manquements commis par ceux qui distribuent pour lui. La règle, posée à propos d’un cabinet de courtage recourant à des mandataires, et confirmée par le Conseil d’État, a été exposée dans l’étude consacrée aux distributeurs et à leurs statuts : les manquements des préposés et des représentants qui agissent en son nom, pour son compte et sous son contrôle, sans réelle autonomie, peuvent lui être imputés sans méconnaître le principe de responsabilité personnelle ; ce n’est pas le statut des mandataires qui compte, mais la réalité du contrôle exercé sur eux (ACPR, Commission des sanctions, 20 juillet 2015, procédure n° 2014-11, § 4 ; CE, 9^e et 10^e chambres réunies, 7 juin 2017, n° 393509, points 8 et 9). Le Conseil d’État en a aussi marqué la limite, qui intéresse directement les groupes de courtage.

L’imputation disciplinaire suit donc le contrôle effectif, non l’appartenance au groupe. Le mandataire sans autonomie engage le courtier qui le dirige ; la société sœur, juridiquement distincte, n’engage que sa propre responsabilité, même lorsque les deux entités se confondent en fait. Pour un courtier grossiste organisé en groupe, la répartition des activités entre sociétés n’est pas neutre : elle détermine qui répond de quoi devant la Commission¹⁶.

La Commission n’a pas encore jugé un courtier grossiste pour défaut de contrôle de son réseau de courtiers partenaires. Des décisions de 2012 et de 2022 décrivent des sociétés qui recouraient à des sous-courtiers ou à des apporteurs, ou qui exerçaient une activité de courtier grossiste en animant un réseau de courtiers, mais aucune ne retient de grief tiré de la sélection ou de la surveillance des partenaires. L’Autorité a pourtant affiché ses attentes. Son vice-président l’a dit dès 2021 : « Il est de la responsabilité des courtiers grossistes ou des assureurs, selon les cas, d’effectuer des contrôles sur ces points. » (entretien du vice-président de l’ACPR, janvier 2021, publié sur le site de l’ACPR le 27 janvier 2021). Son rapport annuel pour 2025 l’a répété : « L’ACPR rappelle que les animateurs de réseau ont une obligation de sélection rigoureuse des distributeurs. » (ACPR, rapport annuel 2025, publié en 2026, p. 45). Et elle a sanctionné un assureur qui invoquait la responsabilité du courtier : l’assureur « ne saurait en outre s’exonérer de sa propre responsabilité en relevant la « responsabilité première » du courtier dans la collecte des données nécessaires à l’analyse des alertes » (ACPR, Commission des sanctions, 30 novembre 2021, procédure n° 2020-09, § 25, décision rendue à l’égard d’un organisme d’assurance). Le contenu de ces obligations de sélection et de surveillance relève de l’étude consacrée au courtier grossiste.

2. La publication et ses suites

a) Une sanction en elle-même. La publication n’est pas une modalité d’information neutre. Le Conseil d’État l’a qualifiée, à propos d’une sanction infligée à une entreprise d’assurance par l’autorité de contrôle qui a précédé l’ACAM : « la publication aux frais de la personne poursuivie d’une sanction infligée par la CCAMIP est, en elle-même, constitutive d’une sanction » (CE, Section, 17 novembre 2006, n° 276926). Il l’a confirmé pour la Commission des sanctions de l’ACPR, en jugeant, pour un intermédiaire, que la légalité de cette sanction complémentaire s’apprécie notamment au regard du support et de la durée de la publication.

La décision contient deux autres enseignements. La décision de publier au registre de l’Autorité emporte nécessairement publication sur son site internet. Et la Commission, saisie par la personne sanctionnée d’une demande d’anonymisation, ne prononce pas une nouvelle sanction lorsqu’elle fixe après coup une durée à la publication nominative : elle « s’est bornée à limiter dans le temps la sanction complémentaire de publication sous forme nominative prise à cette dernière date », de sorte que la règle selon laquelle nul ne peut être sanctionné deux fois pour les mêmes faits n’est pas méconnue (CE, 9^e et 10^e chambres réunies, 22 juillet 2020, n° 430992, point 4). L’intéressé n’avait pas contesté la sanction elle-même, devenue définitive.

b) Une pratique qui a évolué en quatre temps. Les décisions visant des intermédiaires révèlent une évolution que les textes ne décrivent pas. Dans un premier temps, les décisions de 2011 et 2012 ont été publiées au Journal officiel en plus du registre, au motif que « la protection des assurés justifie que les sanctions ainsi infligées soient portées à la connaissance de toutes les personnes intéressées » (ACP, Commission des sanctions, 12 décembre 2012, procédure n° 2012-02, p. 6). Dans un deuxième temps, la publication au seul registre est devenue la règle, la Commission vérifiant, pour écarter les demandes d’anonymat, que la publication nominative ne causait pas un préjudice disproportionné, même lorsqu’elle pouvait avoir, pour une société de courtage, « des conséquences négatives pour la société [la société] vis-à-vis de ses clients et de ses salariés ou futurs salariés » (ACPR, Commission des sanctions, 14 avril 2016, procédure n° 2015-05, § 21). La mise hors de cause elle-même a été publiée sous une forme nominative, la Commission jugeant que cette publication n’était pas, compte tenu de sa teneur, de nature à causer un préjudice disproportionné à l’intéressée (ACPR, Commission des sanctions, 18 novembre 2015, procédure n° 2015-04, § 9).

Dans un troisième temps, à partir de la fin de l’année 2018, la Commission a fixé une durée à la publication nominative, au terme de laquelle la décision demeure publiée sous une forme anonyme. Pour un intermédiaire, elle l’a fait en 2019, en décidant de publier la décision « au registre de l’ACPR pendant une durée de 5 ans ; qu’elle y sera ensuite maintenue sous une forme ne mentionnant plus le nom de l’organisme sanctionné » (ACPR, Commission des sanctions, 15 mai 2019, procédure n° 2018-02, § 19) ; la durée ne figure toutefois que dans les motifs, le dispositif de la décision se bornant à ordonner la publication au registre. Elle a ensuite différencié les durées selon les personnes sanctionnées : sept ans pour la société et son gérant de fait, cinq ans pour la gérante de droit, dont la responsabilité était moindre, là où le représentant du Collège avait requis une publication nominative pendant cinq ans (ACPR, Commission des sanctions, 17 octobre 2022, procédure n° 2021-04, § 30 et dispositif). Dans un quatrième temps, enfin, la Commission a formulé le critère de la publication nominative en termes d’équilibre : elle publie sous cette forme « en l’absence d’éléments de nature à établir qu’une publication sous forme nominative causerait » un préjudice disproportionné et « qu’elle méconnaîtrait, en l’espèce, l’équilibre entre l’exigence d’intérêt général à laquelle elle répond et les intérêts de la société et de ses dirigeants » (ACPR, Commission des sanctions, 17 octobre 2022, procédure n° 2021-04, § 30). La même formule, rapportée à la seule société, figure dans la décision rendue en 2026 à l’égard d’un établissement de crédit poursuivi en qualité d’intermédiaire d’assurance.

Le passage à une forme anonyme au terme de la durée n’a pas de fondement écrit propre aux intermédiaires. L’article L. 612-41 du code monétaire et financier ne connaît que la publication et son exclusion ; le règlement intérieur de la Commission, dans sa version issue de la délibération du 30 janvier 2025, se borne à prévoir la publication sur le site de l’Autorité et la mention des recours¹⁷. La pratique trouve sa mesure dans l’obligation, posée par le Conseil d’État, de fixer une durée ; elle trouve un appui dans la directive, dont l’article 32 permet à l’autorité, lorsque la publication de l’identité est jugée disproportionnée, « de différer la publication, de ne pas publier les sanctions ou de les publier de manière anonymisée » (article 32, paragraphe 1, de la directive (UE) 2016/97 du 20 janvier 2016).

c) La décision non publiée. L’exception à la publication n’est pas théorique. Le rapport annuel de l’ACPR pour 2025 indique que la Commission a rendu en 2025 une décision « dont l’une n’a pas été publiée en raison des effets disproportionnés qu’une telle publication était susceptible d’emporter », et qu’« Un recours a été formé contre la décision non publiée de la Commission des sanctions. » (ACPR, rapport annuel 2025, publié en 2026, p. 59 et 61). Le rapport ne dit ni qui elle vise, ni le secteur concerné. Le corpus des décisions publiées n’est donc pas le corpus des décisions rendues, et toute affirmation négative tirée des seules décisions publiées doit être entendue avec cette réserve.

d) La responsabilité de l’État. La publication a été contestée, pour un intermédiaire, sur le terrain de la responsabilité. Le président d’une société de courtage, interdit d’exercer, demandait réparation du préjudice que lui causait la publication nominative de la sanction sur le site de l’Autorité. La cour administrative d’appel de Paris a écarté toute faute : le registre est consultable sur le site internet, et la publication nominative, compte tenu de la gravité des fautes et de la sanction, « ne peut être regardée comme étant susceptible de causer un préjudice disproportionné » ; la responsabilité sans faute a été écartée faute d’élément nouveau (CAA Paris, 8^e ch., 30 janvier 2020, n° 18PA02382, points 3 et 7).

La responsabilité de l’État envers les clients d’un intermédiaire, en raison d’une carence du contrôle, n’a jamais été jugée¹⁸. Le régime applicable se déduirait, par analogie, de celui que le Conseil d’État a posé pour la Commission bancaire : sa responsabilité « ne se substitue pas à celle de ces établissements » et, eu égard à la nature des pouvoirs de l’autorité, « ne peut être engagée qu’en cas de faute lourde » (CE, Assemblée, 30 novembre 2001, n° 219562). Le client d’un courtier défaillant ne pourrait donc, sauf faute lourde de l’Autorité, rechercher la responsabilité de l’État, et jamais à la place de celle du courtier.

Éclairage philosophique

La police et la sanction ne se distinguent pas par leur rigueur. Une suspension conservatoire de dirigeant peut peser plus lourd qu’un blâme, une interdiction temporaire de distribuer plus lourd qu’une sanction pécuniaire. Elles se distinguent par leur rapport au temps. La police regarde vers l’avenir : elle prévient un danger, elle dure ce que dure le danger, et c’est pourquoi elle peut être prise vite, sous un contradictoire que l’urgence permet de différer. La sanction regarde vers le passé : elle répond d’un manquement accompli, elle doit être prévue par un texte au jour des faits, proportionnée, prononcée par un organe distinct de celui qui accuse, après que la personne poursuivie a pu tout dire. Le droit de l’ACPR tient ces deux temporalités séparées, mais il les fait se toucher en deux points : l’inobservation d’une mise en garde ou d’une mise en demeure ouvre la voie de la sanction, et la mesure conservatoire peut accompagner la procédure disciplinaire jusqu’à son terme.

La publication occupe entre les deux une place singulière. Elle informe le public, et c’est une fonction de police ; elle stigmatise la personne sanctionnée, et c’est une peine. Le Conseil d’État en a tiré la conséquence en la qualifiant de sanction en elle-même, et en exigeant qu’une durée lui soit fixée : une information n’a pas besoin de terme, une peine en a besoin. La pratique qui consiste à publier nominativement pour un temps puis sous une forme anonyme traduit cette double nature. Au terme de la durée, la fonction punitive s’éteint ; la fonction d’information demeure, mais elle n’a plus besoin du nom.

Le contrôle facultatif du courtier, enfin, renverse le rapport ordinaire entre le statut et la surveillance. Dans la plupart des professions réglementées de la banque et de l’assurance, l’agrément précède la surveillance et la fonde : l’autorité surveille ceux qu’elle a admis. Le courtier, lui, n’a été admis par personne ; il a été inscrit sur un registre au vu de pièces. C’est le contrôle qui, en s’exerçant, fait apparaître la relation entre l’intermédiaire et l’Autorité, et c’est la sanction qui en révèle toute l’étendue. L’indépendance du courtier, qui fonde son statut, a pour contrepartie cette exposition entière : parce qu’il ne dépend d’aucun assureur, il répond seul, et à son propre niveau, de la manière dont il exerce.

Ce que le courtier grossiste doit en retenir

Le courtier grossiste est contrôlable, non contrôlé de plein droit ; mais il fait partie, depuis plusieurs années, des cibles déclarées de l’Autorité, qui a contrôlé des animateurs de réseau, mis en demeure plusieurs d’entre eux et annoncé attendre d’eux une sélection rigoureuse et une surveillance structurée de leurs partenaires. Il acquitte chaque année la contribution forfaitaire pour frais de contrôle. Lorsqu’il est à la fois intermédiaire et délégataire de gestion d’un assureur, il peut être soumis au contrôle à ces deux titres, et l’interdiction temporaire de distribuer qui le frapperait pourrait s’étendre à la gestion des contrats en cours.

Pendant le contrôle, il doit permettre l’accès à ses documents, à ses outils et à son personnel ; l’entrave est un délit. Le contrôleur lui doit la loyauté, non les garanties de la procédure de sanction : ni l’assistance d’un conseil, ni l’information sur un droit de se taire ne sont exigées à ce stade. Le rapport de contrôle lui est soumis en projet, et ses observations y figurent ; les suites qu’il reçoit ne peuvent être communiquées à un tiers, fût-il un assureur partenaire, sans l’accord de l’Autorité. L’exécution d’une lettre de suite ne vaut pas aveu, et le cumul d’une lettre de suite, d’une mesure de police et d’une procédure disciplinaire est possible.

Ses dirigeants peuvent être suspendus à titre conservatoire jusqu’à la décision de la Commission des sanctions, et le juge des référés ne suspendra la mesure que si l’urgence est démontrée, ce que ni la perte de partenaires ni l’atteinte à la réputation n’ont suffi à établir. Un administrateur provisoire peut être désigné ; il dessaisit alors les organes sociaux, y compris pour agir en justice.

Devant la Commission, le grossiste répond des manquements de ceux qui distribuent pour lui sans réelle autonomie, mais non de ceux d’une société distincte de son groupe, même étroitement liée ; l’organisation juridique du groupe n’est donc pas neutre. Ses dirigeants, de droit ou de fait, répondent personnellement, sans qu’une faute détachable soit exigée, et la réitération après un premier contrôle est la circonstance la plus lourde. Ce qu’il était tenu de documenter, il doit pouvoir le produire : la charge de la preuve pèse sur la poursuite, mais le silence d’un intermédiaire sur des éléments qu’il devait conserver joue contre lui. Aucune prescription ne borne les poursuites ; seul le temps écoulé, s’il empêche une défense utile, peut être invoqué. La sanction pécuniaire n’est pas assurable. La décision sera publiée sous son nom, pour une durée que la Commission fixe, sauf s’il établit un préjudice disproportionné. Le seul recours est le recours de pleine juridiction devant le Conseil d’État, dans les deux mois, par le ministère d’un avocat au Conseil d’État et à la Cour de cassation.

Le fond des obligations dont la méconnaissance est poursuivie relève d’autres développements : l’information, le conseil, le démarchage et la lutte contre le blanchiment sont exposés dans d’autres articles de ce site ; la gouvernance des produits, ainsi que les obligations de sélection et de surveillance des partenaires qui pèsent sur l’animateur d’un réseau, dans les études de la présente série consacrées aux obligations du distributeur et au courtier grossiste.

Ce qu’il faut retenir

L’ACPR dispose à l’égard du courtier de trois pouvoirs distincts : le contrôle, la police administrative et la sanction. Le courtier n’y est pas soumis de plein droit : le II de l’article L. 612-2 du code monétaire et financier permet à l’Autorité de le soumettre à son contrôle, par une décision individuelle que le Collège de supervision a déléguée au secrétaire général. Tout courtier immatriculé acquitte néanmoins une contribution forfaitaire pour frais de contrôle, que le juge qualifie d’imposition et justifie par l’indépendance du courtier.

Le contrôle, sur pièces ou sur place, est organisé par le secrétaire général ; il est préventif, soumis au seul devoir de loyauté, et se clôt par un rapport contradictoire dont les suites appartiennent au Collège. L’obstacle au contrôle est un délit. Les droits de la défense ne s’y appliquent pas, mais le contrôle ne doit pas les compromettre irrémédiablement.

Les mesures de police — mise en garde, mise en demeure, mesures conservatoires, administration provisoire — ne sont pas des sanctions. Elles sont immédiatement exécutoires, soumises à un contradictoire que l’urgence peut différer, contrôlées par le juge de l’excès de pouvoir. Elles ont été appliquées à des courtiers : mise en garde, mises en demeure, interdiction temporaire de distribuer étendue à la gestion des contrats, suspension d’un président, administration provisoire. Leur publication, que le code n’organise pas pour les intermédiaires, repose sur le pouvoir général d’information du public de l’Autorité.

La procédure de sanction sépare le Collège, qui poursuit, de la Commission des sanctions, qui juge. La notification des griefs fixe la saisine et le régime de sanction applicable ; les droits de la défense naissent avec elle. Aucun texte ne prévoit de prescription ; la Commission l’a relevé, et le Conseil d’État a borné cette absence par la proportionnalité de la peine et l’exigence d’une défense utile. La charge de la preuve pèse sur la poursuite, qui peut se contenter de commencements de preuve lorsque l’intermédiaire ne produit pas ce qu’il était tenu de conserver. La personne poursuivie est informée de son droit de se taire ; l’audience est publique sauf circonstances particulières ; le recours est de pleine juridiction devant le Conseil d’État.

L’échelle de l’article L. 612-41 du code monétaire et financier est propre aux intermédiaires : avertissement, blâme, interdictions et suspensions limitées à dix ans, démission d’office de dirigeants, radiation du registre, sanction pécuniaire jusqu’à cent millions d’euros. La pratique l’a utilisée jusqu’à l’interdiction d’exercer pour dix ans, jamais jusqu’à la radiation. La sanction se mesure à la gravité, à la situation financière, aux conséquences pour les clients, au comportement et à la réitération ; elle atteint les dirigeants sans faute détachable et le courtier pour les manquements de ceux qu’il contrôle étroitement. La publication est une sanction en elle-même, dont la durée doit être fixée ; nominative pendant cette durée, anonyme ensuite, elle n’est écartée que si elle causerait un préjudice disproportionné.