La surveillance des produits et les exigences de gouvernance : les obligations du distributeur

Le courtier d’assurance ne fabrique presque jamais ce qu’il vend. Il choisit dans les gammes que les entreprises d’assurance ont conçues, il en explique les garanties, il en discute le prix, et il place le contrat auprès du client dont il a recueilli les exigences et les besoins. Cette position d’intermédiaire, qui est la définition même de son métier, lui a longtemps valu une forme de simplicité réglementaire : il devait informer, il devait conseiller, il devait répondre de ses fautes ; il n’avait pas à rendre compte de l’architecture du produit ni du public auquel l’assureur le destinait.

Depuis le 1^er octobre 2018, il le doit. Le droit de l’Union a imposé au distributeur qui propose des produits qu’il n’a pas conçus de se doter de dispositifs appropriés pour obtenir du concepteur les informations sur le produit et sur le public auquel il est destiné, pour les comprendre, pour n’appliquer qu’une stratégie de distribution compatible avec celle du concepteur, pour vérifier que les ventes s’y conforment, pour réviser périodiquement tout cet appareil et pour alerter le concepteur lorsqu’il constate une inadéquation. Ces obligations ne figurent qu’à l’état de principe dans le code des assurances ; leur détail est écrit dans un règlement délégué directement applicable.

La matière a ceci de singulier qu’elle est entièrement dépourvue de juge. Aucune décision de la Cour de cassation, aucune décision d’une cour d’appel, aucune décision du Conseil d’État, aucune décision de la Commission des sanctions de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) n’applique, à ce jour, le régime de gouvernance et de surveillance des produits d’assurance. Le fait est constant : une recherche conduite sur le corpus judiciaire par les termes du régime — le numéro de l’article du code, la notion de marché cible, celle de gouvernance des produits — ne ramène, en assurance, aucune décision, alors que la même méthode retrouve sans peine les décisions qui emploient ces termes en matière financière ou bancaire. Ce silence est une donnée de la matière, non une lacune de la présente étude, et il commande la méthode suivie : le régime s’expose par ses textes, et il s’éclaire par la doctrine des autorités de contrôle et par des analogies expressément annoncées comme telles.

L’étude expose le champ de ce régime — qui y est soumis, pour quels produits, depuis quand —, le contenu des dispositifs de distribution que le distributeur doit établir par écrit, la place du marché cible et sa distinction d’avec le devoir de conseil, puis le cycle de suivi : la révision périodique, le devoir d’alerte, les mesures correctives, le contrôle que le concepteur exerce sur ses distributeurs et la limite que le texte lui assigne, enfin la question de la sanction et de la responsabilité.

Elle laisse de côté ce que d’autres études de la présente série exposent : le processus de validation que le concepteur doit maintenir, la qualification de concepteur de fait et l’accord écrit de co-conception, qui font l’objet d’une étude distincte ; le régime de l’animation d’un réseau de distribution ; les conventions qui organisent la chaîne de distribution ; les règles de conduite, la rémunération et les conflits d’intérêts ; le traitement des réclamations ; et le devoir de conseil lui-même, que plusieurs articles de ce site développent.

Pour le courtier grossiste, la matière est doublement vive. Il est distributeur des produits que l’assureur conçoit, et il doit à ce titre tout ce que le règlement délégué exige d’un distributeur. Il est aussi, le plus souvent, l’animateur d’un réseau de courtiers de proximité : il est alors le canal par lequel l’information du concepteur descend vers le distributeur final et par lequel l’expérience du terrain remonte vers le concepteur, et il définit sa propre stratégie de distribution, dont il répond. L’autorité de contrôle a fait de cette position un thème permanent de surveillance depuis plusieurs années.

Une obligation d’organisation peut-elle tenir lieu de règle de fond, et que vaut-elle lorsque aucune juridiction ne l’a jamais appliquée ? L’étude suit l’ordre du règlement : les dispositifs de distribution (I), puis leur suivi et leur contrôle (II).

==> Définitions

La matière porte, dans les textes, un nom double. Le code des assurances intitule le chapitre qui l’accueille Surveillance des produits et exigences en matière de gouvernance ; le règlement délégué qui la détaille se présente comme relatif aux exigences de surveillance et de gouvernance des produits applicables aux entreprises d’assurance et aux distributeurs. Les deux mots ne font pas double emploi. La gouvernance désigne l’organisation interne par laquelle une entreprise décide de ce qu’elle met sur le marché et de la manière dont elle le distribue ; la surveillance désigne le suivi de ce produit une fois commercialisé. Le régime est ainsi, dès son intitulé, un régime de processus : il ne dit pas ce que le contrat doit contenir, il dit comment l’entreprise doit s’organiser pour décider de ce qu’il contient et pour vérifier, ensuite, qu’il atteint ceux à qui il était destiné.

Le règlement délégué distingue deux séries d’obligations, réparties entre deux figures. Son chapitre II s’adresse aux concepteurs et organise le processus d’approbation de produit ; son chapitre III s’adresse aux distributeurs qui ne conçoivent pas, et organise les dispositifs de distribution de produits. Ce sont les deux notions cardinales, que l’article 1^er du règlement délégué nomme et que l’article 2 du même règlement délégué rattache à leurs destinataires respectifs.

Le code des assurances a transposé ce partage sans reprendre le vocabulaire du règlement délégué. Son article L. 516-1 parle, pour le concepteur, d’un processus de validation, et, pour le distributeur, de dispositifs appropriés ; il ne définit ni l’un ni l’autre, et renvoie expressément au règlement délégué pour le détail. Le siège de la présente étude est le II de cet article, qui tient en une phrase.

Cette phrase est la reprise presque littérale du sixième alinéa du paragraphe 1 de l’article 25 de la directive (UE) 2016/97 du 20 janvier 2016 sur la distribution d’assurances, à une différence de vocabulaire près : la directive vise le distributeur qui « conseille ou propose » des produits qu’il ne conçoit pas, là où le code des assurances ne retient que le verbe proposer. La différence est sans portée pratique, le règlement délégué visant pour sa part, à son article 2, les distributeurs qui proposent des produits qu’ils n’ont pas conçus « ou fournissent des conseils à leur sujet » (article 2 du règlement délégué (UE) 2017/2358 du 21 septembre 2017).

Le contenu de l’obligation, lui, n’est pas dans le code des assurances : il est dans le chapitre III du règlement délégué. L’article 10 de ce règlement délégué ouvre la série et pose, en un seul paragraphe, l’objet, la mesure et la forme des dispositifs que le distributeur qui ne conçoit pas doit établir.

Quatre notions voisines doivent être écartées, car la confusion avec chacune d’elles conduit à exiger du courtier ce qu’aucun texte ne lui demande, ou à le dispenser de ce que le règlement délégué lui impose.

a) Le marché cible et le devoir de conseil. La première distinction est la plus importante, et le règlement délégué la pose dès son préambule. Le marché cible est la description d’un groupe, faite par le concepteur, dans l’abstrait ; le conseil est l’appréciation d’un cas, faite par le distributeur, en présence du client. Le neuvième considérant du règlement délégué en tire la conséquence que la vente à un client extérieur au marché cible n’est pas interdite, dès lors que l’appréciation individuelle conclut à l’adéquation.

L’ACPR a repris la distinction dans les mêmes termes et l’a énoncée comme une règle de lecture de sa recommandation.

La même recommandation précise, pour les contrats d’assurance vie en unités de compte, l’articulation des deux plans : le concepteur définit les caractéristiques générales de l’allocation d’actifs correspondant à un sous-groupe du marché cible, et « il appartiendra ensuite au distributeur, dans le cadre de son devoir de conseil, de proposer une allocation d’actifs cohérente avec les exigences et les besoins d’un client spécifique » (ACPR, recommandation n° 2024-R-01 du 28 juin 2024, point 4.1.1.9). Le marché cible n’est donc ni un plafond ni un plancher pour le conseil : il est un cadre antérieur, que le conseil ne dispense pas de respecter et qui ne dispense pas de conseiller. La distinction a été voulue : l’autorité européenne, dans l’avis technique qui a précédé le règlement délégué, a délibérément écarté la transposition à l’assurance d’une disposition du droit des marchés d’instruments financiers dont elle estimait qu’elle recouperait les exigences de gouvernance des produits, pour éviter la confusion des deux plans¹⁶.

b) La gouvernance des produits et le document d’information normalisé. L’article L. 112-2 du code des assurances, dans sa rédaction en vigueur depuis le 1^er octobre 2018, impose au distributeur de fournir au souscripteur, avant la conclusion d’un contrat non-vie, un document d’information normalisé « élaboré par le concepteur du produit » (article L. 112-2 du code des assurances, dans sa rédaction en vigueur depuis le 1^er octobre 2018). La formule dit assez que le partage des rôles institué par la gouvernance des produits irrigue le droit de l’information précontractuelle ; elle ne se confond pas avec lui. Remettre le document est une obligation d’information, dont la méconnaissance se constate acte par acte ; se doter de dispositifs pour comprendre le produit est une obligation d’organisation, dont la méconnaissance se constate dans l’entreprise.

c) La gouvernance des produits et le contrôle interne. Le contrôle interne des établissements de crédit, organisé par l’arrêté du 3 novembre 2014, poursuit un objet voisin — vérifier que les activités de l’établissement sont conformes — mais il procède d’un autre fondement, il pèse sur d’autres assujettis et il ne connaît ni le marché cible ni la stratégie de distribution. La seule décision française qui ait sanctionné les carences du suivi d’une activité d’intermédiation en assurance par un réseau repose sur ce fondement, et non sur la gouvernance des produits ; elle sera examinée à sa place, comme analogie.

d) Le distributeur et le concepteur. Le règlement délégué ne connaît pas de statut : il connaît des rôles, qui se cumulent. Un même courtier grossiste est distributeur pour les produits de l’assureur qu’il place et concepteur pour ceux dont il détermine de manière autonome les particularités essentielles. L’article 3 du règlement délégué, qui définit ce rôle décisionnel et impose un accord écrit entre co-concepteurs, relève de l’étude consacrée au courtier concepteur et co-concepteur ; la présente étude ne traite que du premier rôle.

==> Origines

La gouvernance des produits n’est pas née en assurance. Elle est apparue dans le secteur financier au lendemain de la crise de 2008, comme réponse à un constat simple : les règles du point de vente, qui exigent du vendeur qu’il informe et qu’il conseille, ne corrigent pas un produit mal conçu, et ne font que déplacer sur le dernier maillon de la chaîne la responsabilité d’une décision prise en amont. Les trois autorités européennes de surveillance ont formalisé ce constat dans une position commune de 2013 consacrée aux processus de conception des fabricants, qui posait des principes transversaux sur l’organisation, les fonctions et les stratégies de mise sur le marché. La directive du 15 mai 2014 concernant les marchés d’instruments financiers a ensuite donné à ces principes une base contraignante pour les instruments financiers.

L’assurance a suivi. L’article 25 de la directive (UE) 2016/97 du 20 janvier 2016 en a posé le principe, et le cinquante-cinquième considérant de cette directive a énoncé, pour le distributeur, une exigence de compréhension.

Entre l’adoption de la directive et sa transposition, l’Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles a publié, le 18 mars 2016, des orientations préparatoires sur les dispositifs de gouvernance et de surveillance des produits, destinées à préparer les marchés au régime à venir. La France a déclaré s’y conformer, mais pour un temps déterminé : sa réponse au tableau de conformité indique, pour chacune des orientations, une intention de conformité « until 23/02/2018 (end of IDD transposition period) » (AEAPP, orientations préparatoires EIOPA-BoS-16/071, tableau de conformité, réponse de la France). Ces orientations ont donc cessé d’avoir un objet à compter de la transposition ; elles gardent l’intérêt d’un travail préparatoire¹.

Le règlement délégué (UE) 2017/2358 du 21 septembre 2017 a précisé l’article 25 de la directive. Sa rédaction d’origine prévoyait une application au 23 février 2018, date à laquelle la directive devait initialement être transposée ; le report de la transposition a entraîné celui du règlement délégué, aligné sur la date à laquelle les États membres sont tenus d’appliquer leurs mesures nationales, soit le 1^er octobre 2018. En droit interne, l’article 9 de l’ordonnance n° 2018-361 du 16 mai 2018 a créé les articles L. 516-1 et L. 516-2 du code des assurances, à la même date.

L’ACPR a accompagné cette entrée en vigueur d’une pédagogie soutenue, dont la chronologie mérite d’être suivie, car elle constitue, en l’absence de juge, la seule doctrine française disponible. Dès le 22 novembre 2017, avant l’application du régime, une présentation de l’Autorité en annonçait l’économie générale — « Concepteur/Distributeur, des obligations réciproques pour une meilleure connaissance produit » — et signalait déjà que le distributeur serait concerné « Par son devoir d’alerte » (ACPR, conférence du 22 novembre 2017, présentation sur les pratiques commerciales et la protection de la clientèle).

Un an plus tard, le constat est celui d’une compréhension incomplète.

En 2020, l’Autorité énonce la double idée qui structure toute la matière : le régime atteint chaque maillon de la chaîne, et il fait peser sur le distributeur une obligation de remontée.

En 2021, l’Autorité précise que le régime ne s’arrête pas à la conception : « L’ensemble de la chaine de valeur des contrats doit être couvert, de la conception à la commercialisation. » (ACPR, discours du vice-président, conférence du 25 novembre 2021). En 2022, une série de contrôles est menée chez les concepteurs et chez les distributeurs, et l’Autorité annonce la recommandation qui paraîtra en 2023². En 2024, la formule se durcit : la gouvernance des produits n’est « pas un concept abstrait mais un processus opérationnel », et « tous les intervenants sont concernés, y compris les courtiers grossistes » (ACPR, discours du vice-président, matinée de la protection de la clientèle du 6 mars 2024). En 2025, l’Autorité en tire une conséquence quant à la responsabilité.

En 2026, enfin, la formule est celle d’une responsabilité conjointe, expressément étendue au courtier grossiste.

==> Problématique

Le distributeur n’a pas conçu le produit. Il n’en a fixé ni la garantie, ni le prix, ni le public. Il ne dispose, sur ces trois éléments, d’aucun pouvoir de décision, et le droit de l’Union prend soin de le dire en réservant au seul concepteur la définition du marché cible. Et pourtant ce même droit lui impose de comprendre ce produit et ce public, de n’appliquer qu’une stratégie compatible avec celle qu’il n’a pas arrêtée, de vérifier que ses ventes demeurent dans un périmètre qu’il n’a pas tracé, d’alerter celui qui l’a tracé lorsqu’il constate qu’elles en sortent, et de tenir de tout cela une documentation à la disposition de l’autorité de contrôle.

Il en résulte une obligation d’une nature inhabituelle. Elle n’est pas une obligation de résultat, car elle n’interdit pas de vendre hors du marché cible. Elle n’est pas davantage une obligation de moyens rapportée à un client déterminé, car elle ne se juge pas au cas par cas mais dans l’organisation. Elle est une obligation de connaissance organisée, dont l’objet est la capacité de l’entreprise à savoir, avant de vendre, à qui le produit était destiné, et à dire, après, à qui il a été vendu. Trois questions en découlent : jusqu’où s’étend cette obligation, où s’arrête-t-elle face au conseil individuel et face au contrôle que le concepteur exerce sur ses canaux, et que vaut-elle en l’absence de toute décision qui l’ait jamais appliquée ?

L’étude suit l’ordre du chapitre III du règlement délégué : les dispositifs de distribution, leur champ et leur contenu (I), puis leur suivi et leur contrôle (II).

I) Les dispositifs de distribution

Le chapitre III du règlement délégué est le seul texte d’application directe qui s’adresse au distributeur en tant que tel. Le code des assurances n’en reprend que l’énoncé de principe, et n’a été complété par aucun texte réglementaire ; la lecture du régime consiste donc à distinguer, dans le règlement délégué, ce qui est exigé du distributeur — établir un document écrit, obtenir, comprendre, rendre sa stratégie compatible, vérifier — de ce qui ne l’est pas : définir le marché cible, qui appartient au concepteur, et refuser la vente hors de ce marché, que le texte n’interdit pas. Ce départ se fait d’abord sur le champ (A), puis sur le contenu (B).

A) Le champ

1. Les personnes et les produits

a) Les personnes. L’article 2 du règlement délégué, cité plus haut, retient un critère purement fonctionnel : est soumis au chapitre III quiconque propose un produit d’assurance qu’il n’a pas conçu, ou fournit des conseils à son sujet. Le statut est indifférent. Le courtier direct, le courtier grossiste pour les produits de l’assureur qu’il place, l’agent général, le mandataire d’intermédiaire, l’établissement de crédit qui distribue l’assurance de son partenaire, l’entreprise d’assurance qui distribue le produit d’une autre : tous sont distributeurs au sens du chapitre III pour les produits qu’ils n’ont pas conçus. La qualité d’intermédiaire immatriculé n’est pas davantage une condition : le texte vise les distributeurs de produits d’assurance, notion que la directive définit largement.

L’intermédiaire d’assurance à titre accessoire qui ne remplit pas les conditions de l’exemption est, quant à lui, un distributeur comme un autre : rien, dans l’article 2 du règlement délégué, ne l’en distingue, et il doit donc les dispositifs de distribution du chapitre III. Le cas de l’intermédiaire à titre accessoire exempté mérite, en revanche, une précision. Exclu du champ de la directive, il n’est pas lui-même tenu des obligations du chapitre III. Mais cette exclusion ne remonte pas la chaîne : l’Autorité européenne considère que le concepteur reste tenu de ses obligations à l’égard de ce canal, et que le concepteur comme le distributeur qui vendent par son intermédiaire doivent se doter des procédures permettant d’obtenir les informations que l’article 11 du règlement délégué prévoit.

Le Comité consultatif du secteur financier a énoncé la même solution pour la vente en boutique, en rappelant que la réglementation issue de la directive en matière d’information précontractuelle et de gouvernance des produits « s’applique également aux ventes d’assurances affinitaires en boutique, car l’entreprise ou l’intermédiaire d’assurance qui exerce l’activité de distribution via un intermédiaire d’assurance à titre accessoire doit s’assurer de la conformité de la vente » (Comité consultatif du secteur financier, avis du 17 janvier 2023 sur les assurances affinitaires).

b) Les produits. Le champ matériel est celui du régime tout entier, et il est large. L’article L. 516-2 du code des assurances, qui transpose le paragraphe 4 de l’article 25 de la directive, ne connaît que deux exclusions.

La première exclusion vise les grands risques, au sens de l’article L. 111-6 du code des assurances ; la seconde, les contrats de complémentaire santé solidaire. Hors ces deux cas, aucune catégorie de produit n’échappe au régime. L’Autorité européenne l’a dit pour les assurances obligatoires, en relevant que l’article 25 de la directive « does not exempt any category of insurance product, except those covering large risks » (AEAPP, question-réponse n° 1613), et en observant que le caractère obligatoire de la garantie n’épuise pas la définition du marché cible, ces contrats comportant le plus souvent des options et des formules dont le choix reste ouvert.

La qualité du client est pareillement indifférente. La même autorité a écarté toute distinction entre personnes physiques et personnes morales : « No distinction is made between customers that are legal persons and customers that are not legal persons. » (AEAPP, question-réponse n° 1616). Le point intéresse directement le courtier d’entreprise, qui pourrait croire, parce qu’il s’adresse à des professionnels, échapper à un régime conçu pour le marché de détail : il n’en est rien, sous la seule réserve des grands risques.

L’assurance de groupe appelle une précision d’importance égale. Le régime raisonne sur les membres, et non sur le seul souscripteur.

La solution n’est pas indifférente : elle écarte, pour la gouvernance des produits, la lecture que le quarante-neuvième considérant de la directive retient pour les règles de conduite, où le client est le représentant du groupe. Le motif en est explicite : les deux séries de règles ne poursuivent pas le même objet, celles de la gouvernance se rapportant à la conception d’un produit pour un ensemble de clients.

c) Les produits existants et les produits sur mesure. Deux limites de champ demeurent, dont l’une est acquise et l’autre débattue. La première tient aux produits déjà commercialisés à la date d’application du régime : ils n’y entrent que s’ils font l’objet d’une adaptation significative. La Commission européenne l’a énoncé sans ambiguïté : « For product which continue to be marketed without significant adaptations, manufacturers therefore do not have to comply with the product oversight and governance requirements. » (AEAPP, question-réponse n° 2267, réponse de la Commission européenne, publiée en 2021). Le vice-président de l’ACPR a retenu la même lecture en 2021, en relevant que la directive s’applique aux produits antérieurs pour autant qu’ils aient fait l’objet d’adaptations significatives, et que la notion doit s’entendre de manière exacte³.

La seconde limite est celle des produits sur mesure, et elle est incertaine. Deux lectures s’opposent, que les textes publiés ne permettent pas de départager. Pour l’Autorité européenne, un produit personnalisé ou conçu pour un client individuel échappe au régime, tandis qu’un produit taillé pour plusieurs clients y demeure : « a manufacturer cannot apply POG provisions, if this tailor made insurance product is personalised, adapted or designed for individual customer » (AEAPP, question-réponse n° 1671), la solution étant rattachée au paragraphe 3 de l’article 3 du règlement délégué, qui exclut de la conception l’élaboration de contrats sur mesure à la demande d’un client donné. Pour la Commission européenne, en revanche, l’article 25 de la directive ne fournit aucun élément permettant de fonder une telle exclusion.

Les deux positions ne sont pas entièrement inconciliables : la Commission raisonne sur le principe de l’assujettissement et le tempère aussitôt par la proportionnalité, quand l’Autorité européenne raisonne sur la qualification de conception. Il reste que la conséquence pratique diffère, et qu’aucune juridiction n’a tranché. L’ACPR, pour sa part, a énoncé que sa recommandation porte sur la commercialisation de l’ensemble des produits d’assurance « à l’exclusion des produits élaborés sur mesure à la demande d’un client donné » (ACPR, recommandation n° 2024-R-01 du 28 juin 2024, p. 1)⁴. La prudence commande, pour un contrat négocié avec une entreprise et destiné à être répliqué, de traiter le régime comme applicable.

d) Une extension récente. Le législateur français a lui-même étendu le dispositif hors du chapitre qui le porte. L’article L. 132-27-3 du code des assurances, en vigueur depuis le 24 octobre 2024, dispose que les mandataires chargés d’un mandat d’arbitrage sur un contrat d’assurance vie ou de capitalisation « se dotent des dispositifs prévus au II de l’article L. 516-1 » (article L. 132-27-3, III, du code des assurances, dans sa rédaction en vigueur depuis le 24 octobre 2024). L’obligation d’organisation du distributeur devient ainsi une obligation du mandataire d’arbitrage, alors même que celui-ci ne distribue pas le contrat mais en gère l’allocation.

2. La date d’application

La date à laquelle le régime est devenu opposable au distributeur est le 1^er octobre 2018. Elle n’est pas celle que le règlement délégué annonçait à l’origine, et la lecture de la version publiée au Journal officiel de l’Union européenne peut égarer : son article 13 fixait l’application au 23 février 2018, date à laquelle la directive devait initialement être transposée. Le report de la transposition a conduit la Commission à modifier cet article, dont la rédaction consolidée renvoie désormais à la date d’application des mesures nationales.

Le renvoi conduit au 1^er octobre 2018, date à laquelle l’ordonnance n° 2018-361 du 16 mai 2018 et le décret n° 2018-431 du 1^er juin 2018 sont entrés en vigueur. Le régime n’a donc jamais été applicable au premier semestre de l’année 2018, et une pratique antérieure à l’automne 2018 ne peut lui être confrontée.

Une seule modification est ensuite intervenue. Le règlement délégué (UE) 2021/1257 du 21 avril 2021 a intégré les objectifs de durabilité dans plusieurs dispositions du règlement délégué (UE) 2017/2358, dont le paragraphe 3 de son article 8, le paragraphe 2 de son article 10 et son article 11 ; il « est applicable à partir du 2 août 2022 » (article 3 du règlement délégué (UE) 2021/1257 du 21 avril 2021). Il en résulte, pour les obligations du distributeur, deux états successifs : celui du 1^er octobre 2018 au 1^er août 2022, et celui applicable depuis le 2 août 2022. Aucune autre consolidation n’est intervenue, et aucun rectificatif n’a été publié pour ce règlement délégué : l’interrogation de la base de données de l’Office des publications de l’Union européenne, conduite le 19 septembre 2026, ne ramène, pour les textes du régime, que les rectificatifs de la directive (UE) 2016/97 et celui du règlement délégué (UE) 2021/1257 en langue allemande. Cette absence de rectificatif commandera la lecture du paragraphe 6 de l’article 10 du règlement délégué.

B) Le contenu

1. Obtenir l’information et comprendre le produit

a) Une obligation à double entrée. Le premier paragraphe de l’article 10 du règlement délégué, cité plus haut, énonce deux finalités distinctes : obtenir et comprendre. La première est une obligation de procédure, tournée vers l’amont ; la seconde est une obligation de capacité, tournée vers l’entreprise elle-même. Leur réunion dans une même phrase n’est pas fortuite : le dixième considérant du règlement délégué explique que l’information descendante n’a de sens que si le distributeur s’est organisé pour la recevoir.

Le contenu de l’information due par le concepteur est fixé par le paragraphe 2 de l’article 8 du règlement délégué, auquel le paragraphe 3 de l’article 10 du même règlement délégué renvoie expressément : les dispositifs du distributeur doivent garantir qu’il l’obtient.

La construction mérite attention. Le règlement délégué ne se contente pas de créer une obligation du concepteur ; il en fait l’objet d’une obligation du distributeur. Ce dernier ne peut donc se retrancher derrière le silence de son partenaire : il lui appartient d’avoir organisé l’obtention de ces informations, et l’absence d’information est d’abord, pour lui, un défaut de dispositif. Le paragraphe 3 de l’article 8 du règlement délégué précise ce que ces informations doivent permettre au distributeur — comprendre le produit, appréhender le marché cible, identifier les clients avec lesquels il n’est pas compatible, exercer son activité en servant au mieux les intérêts de ses clients — et, depuis le 2 août 2022, il y ajoute les objectifs de durabilité du client.

Une limite doit être signalée d’emblée, car elle est la principale incertitude pratique du régime : aucune source officielle ne dit ce que le document écrit du second alinéa du paragraphe 1 de l’article 10 du règlement délégué doit contenir. Ni le règlement délégué, ni la recommandation de l’ACPR, ni l’approche de la supervision publiée par l’autorité européenne n’en énumèrent les rubriques. Le contenu se déduit donc du reste du chapitre III — les procédures d’obtention et de compréhension, la stratégie de distribution et sa compatibilité, les modalités de vérification du marché cible, la fréquence de révision, le circuit d’alerte, les modalités de conservation — sans qu’aucun texte ne l’impose sous cette forme. Cette déduction est une proposition de la présente étude.

b) La qualité de l’information et la portée de sa transmission. L’ACPR a précisé ce que la clarté et la complétude supposent, et elle a pris soin d’écarter une conséquence que les distributeurs auraient pu tirer de la réception de ces informations.

Le mot spontanément est décisif. Il place la charge de l’initiative sur le concepteur, et interdit au distributeur d’attendre une demande pour recevoir ; mais il ne le dispense pas de réclamer ce qu’il n’a pas reçu, l’article 10 du règlement délégué lui imposant des procédures visant à obtenir. Quant à la phrase suivante, elle dit le principe fondamental de la matière : la gouvernance des produits n’est pas un régime d’exonération. Recevoir du concepteur une description du marché cible ne vaut ni conseil, ni décharge, ni présomption d’adéquation.

c) Comprendre : une exigence de contenu. L’obligation de comprendre pleinement le produit n’est pas une formule d’exhortation. Elle a une mesure, que l’autorité européenne a précisée sur deux points. Sur la granularité du marché cible, d’abord : une description qui se bornerait à désigner le grand public ne satisfait pas l’exigence.

Sur l’adaptation significative, ensuite, dont dépend l’entrée d’un produit existant dans le champ du régime : la Commission européenne a retenu que son caractère significatif « has to be primarily assessed from the perspective of the average customer » (AEAPP, question-réponse n° 2266, réponse de la Commission européenne, publiée en 2021), et qu’un critère important tient à la question de savoir si l’adaptation modifie la compatibilité du produit avec le marché cible. Le distributeur qui reçoit d’un assureur l’annonce d’une évolution tarifaire ou d’une modification de garantie doit donc se poser une question qui n’est pas la sienne — le produit reste-t-il destiné au même public ? — et dont la réponse conditionne l’actualisation de ses propres dispositifs.

L’Autorité européenne, dans son approche de la supervision de la gouvernance des produits publiée le 8 octobre 2020, décrit ce que les autorités nationales vérifient chez le distributeur : la présence de mesures et de procédures permettant d’obtenir du concepteur toutes les informations pertinentes sur les produits qu’il entend proposer, afin de comprendre pleinement le produit, compte tenu de la complexité, des risques et de la taille de son activité⁵. Elle précise également que l’information reçue doit porter, sous une forme claire, sur les principales caractéristiques du produit, ses risques et ses coûts, ainsi que sur les circonstances susceptibles de créer un conflit d’intérêts au détriment du client, et sur la manière de le gérer.

d) Ce que comprendre veut dire : la mesure d’une analogie. Aucune décision ne dit ce que le distributeur d’assurance doit faire de l’information qu’il reçoit. Une décision rendue en matière de produits de défiscalisation, avant la directive et sur le terrain de la responsabilité contractuelle de droit commun, en donne cependant la mesure la plus nette, et elle est ici rapportée comme une analogie, non comme une application du régime. La Cour de cassation y a approuvé une cour d’appel d’avoir retenu la faute d’un distributeur qui s’était fié aux documents du concepteur.

La transposition n’est pas mécanique : la décision se fonde sur un engagement contractuel d’information souscrit par le distributeur envers son client, et elle est antérieure au régime de gouvernance des produits, qu’elle n’évoque pas. Elle éclaire néanmoins la notion de compréhension pleine : comprendre un produit n’est pas recevoir la documentation qui le décrit, c’est l’examiner avec circonspection, et l’examen est dû en qualité de professionnel.

La même exigence a une limite, que la jurisprudence antérieure au régime avait posée en sens inverse. Une cour d’appel a jugé, à propos de brochures que l’émetteur d’un produit financier réservait aux intermédiaires, que la documentation destinée aux professionnels n’a pas à être remise aux clients et n’est pas établie pour eux.

L’information du concepteur au distributeur et l’information du distributeur au client sont ainsi deux flux distincts, de contenu différent, et la seconde ne se satisfait pas de la transmission de la première. Le règlement délégué consacre cette dualité : les informations du paragraphe 2 de l’article 8 du règlement délégué sont destinées au distributeur pour qu’il comprenne, non au client pour qu’il choisisse.

La chaîne de distribution présente, sur ce point, une difficulté propre, que la jurisprudence antérieure au régime avait déjà rencontrée. Une cour d’appel a décrit, en 2017, la position du courtier grossiste dans les termes suivants — la phrase, dont la lecture montre qu’elle est restée inachevée dans l’arrêt, ne comporte pas de proposition principale, et elle est reproduite telle qu’elle a été rendue.

e) L’organisation contractuelle du flux. Le règlement délégué n’impose aucune convention entre le concepteur et le distributeur pour organiser ces échanges. L’ACPR, en revanche, a recommandé d’y pourvoir, dans une recommandation antérieure au régime mais modifiée après lui pour l’y adapter. Le texte est explicite sur le caractère facultatif de ces clauses et sur leur rattachement au dispositif de gouvernance des produits.

La même recommandation prévoit, en présence d’une chaîne de distribution, que la convention conclue entre l’intermédiaire initial et chaque intermédiaire final puisse inclure les mêmes éléments, pour les besoins du dispositif de gouvernance des produits. Le régime de ces conventions relève d’une étude distincte de la présente série ; il suffit ici d’observer que l’organisation contractuelle du flux d’information est, en droit positif, une faculté, et que le distributeur qui ne l’a pas exercée reste tenu de l’obligation d’organisation que le règlement délégué lui impose. C’est également la présentation que l’ACPR fait des attentes pesant sur les animateurs de réseau, tenus de mettre en place un dispositif de distribution comportant des mesures et procédures appropriées pour obtenir du concepteur toutes les informations sur les produits, en tenant compte du niveau de complexité et des risques associés⁶.

2. Le marché cible et la stratégie de distribution

a) Une stratégie compatible, non une stratégie libre. Le distributeur ne définit pas le marché cible : cette tâche incombe au concepteur, à qui l’article 5 du règlement délégué la réserve. Mais le distributeur peut avoir sa propre stratégie de distribution — le choix de ses canaux, de ses cibles commerciales, de ses campagnes —, et le règlement délégué en soumet l’exercice à une condition de compatibilité.

Le paragraphe 2 du même article assigne par ailleurs aux dispositifs de distribution eux-mêmes trois finalités. Ils « visent à prévenir et atténuer les préjudices pour les clients » ; ils « favorisent une bonne gestion des conflits d’intérêts » ; ils « garantissent que les objectifs, les intérêts et les caractéristiques des clients sont dûment pris en compte » (article 10, paragraphe 2, du règlement délégué (UE) 2017/2358 du 21 septembre 2017, dans sa rédaction applicable du 1^er octobre 2018 au 1^er août 2022). La troisième de ces finalités a été enrichie en 2022.

La deuxième de ces finalités — la bonne gestion des conflits d’intérêts — fait le lien avec les règles de conduite et de rémunération, qui font l’objet d’une étude distincte de la présente série. Il faut retenir, pour la gouvernance des produits, que la structure de rémunération d’un réseau est un élément des dispositifs de distribution, et non un objet extérieur à eux.

b) La vérification du marché cible. Le troisième alinéa du paragraphe 6 de l’article 10 du règlement délégué impose au distributeur, dans le cadre de la révision de ses dispositifs, de vérifier que les produits sont distribués au marché cible défini. C’est là le cœur opérationnel du régime : le distributeur doit être en mesure de rapprocher ses ventes du public auquel le produit était destiné. L’ACPR formule la même attente à l’égard des concepteurs et des animateurs de réseau.

Le point suivant de la même recommandation ajoute la vérification, dont l’exigence est celle d’une mesure proportionnée et périodique.

Ces deux points figurent dans la partie de la recommandation consacrée à l’ensemble des produits d’assurance autres que les contrats en unités de compte, et ils s’adressent expressément aux concepteurs et aux professionnels animant un réseau de distribution, catégorie dont la recommandation précise en note qu’elle vise les courtiers dits grossistes. L’omission du mot « de » dans le second point est reproduite telle qu’elle a été publiée.

c) L’animateur de réseau, distributeur à part entière. L’ACPR a énoncé, dans une publication du 6 avril 2023 qui reste la référence française la plus précise sur le sujet, que l’animation d’un réseau est un acte de distribution et que l’animateur répond de sa propre stratégie.

La formulation retient l’attention : elle n’assimile pas l’animateur au concepteur, et elle ne lui demande pas de définir un marché cible. Elle lui impose de vérifier que la stratégie qu’il a lui-même développée permet d’atteindre celui que le concepteur a défini. Le régime propre de l’animation d’un réseau, et les obligations de sélection et de suivi des partenaires qui en découlent, relèvent d’une étude distincte de la présente série.

d) La vente hors marché cible. Le point est celui sur lequel la pratique se trompe le plus souvent. Le marché cible n’est pas un périmètre d’interdiction. Le neuvième considérant du règlement délégué le dit expressément, en réservant l’appréciation individuelle au point de vente.

La faculté n’est toutefois pas une licence. L’Autorité européenne en a précisé la portée en posant une présomption de rareté : la vente hors marché cible est, dans un dispositif correctement appliqué, un événement exceptionnel.

La même autorité attend du distributeur qu’il justifie ces ventes auprès du concepteur, et qu’il envisage, s’il y a lieu, de modifier sa stratégie commerciale : les distributeurs « provide sufficient and pertinent justification to the manufacturer where products were distributed outside the target market » (AEAPP, approche de la supervision de la gouvernance et de la surveillance des produits, 8 octobre 2020). Le régime organise ainsi un équilibre : la vente hors cible n’est ni interdite ni libre ; elle est soumise à l’évaluation individuelle et à la traçabilité.

e) Le marché cible négatif. Le septième considérant et le paragraphe 2 de l’article 5 du règlement délégué permettent au concepteur de définir des groupes de clients avec lesquels le produit n’est généralement pas compatible. L’ACPR a précisé, en présentant sa recommandation, ce que la définition d’un tel marché cible négatif interdit, par un exemple qui est le plus explicite qu’elle ait donné.

Le marché cible négatif est ainsi défini par le concepteur ; le distributeur en est destinataire, et le paragraphe 3 de l’article 8 du règlement délégué lui impose d’être en mesure d’identifier les clients avec lesquels le produit n’est pas compatible. La question de savoir si le distributeur doit définir son propre marché cible négatif n’est tranchée par aucune pièce : les textes et la doctrine administrative ne traitent cette notion que du côté du concepteur⁷.

f) Une illustration disciplinaire, par analogie. Aucune décision de la Commission des sanctions n’a jamais appliqué le régime de gouvernance des produits. Une décision récente en donne néanmoins, par analogie, la mesure du risque que ce régime a pour objet de prévenir. La Commission des sanctions a retenu, sur le fondement du I de l’article L. 521-1 du code des assurances et non sur celui de la gouvernance des produits, le manquement d’un établissement qui avait commercialisé un contrat auprès de clients qui ne remplissaient pas les conditions d’éligibilité prévues par ce contrat.

La décision ne prononce ni le mot de marché cible, ni celui de gouvernance, et ne vise ni l’article L. 516-1 du code des assurances ni le règlement délégué : elle est rendue sur le terrain de la règle générale de conduite. Elle montre néanmoins que la distribution d’un produit à des clients qui n’en relèvent pas est saisie par le droit disciplinaire, mais par la voie de la règle générale de conduite, et non par celle du régime qui semblait le plus directement la viser.

II) Le suivi et le contrôle

La gouvernance des produits n’est pas un acte mais un cycle. Le règlement délégué ne se contente pas d’exiger du distributeur qu’il se dote d’un dispositif ; il lui impose de le réviser, d’en tirer les conséquences sur sa stratégie, d’informer le concepteur de ce qu’il constate et de conserver la trace de tout cela. Symétriquement, il charge le concepteur de contrôler que ses distributeurs agissent conformément aux objectifs de son processus, et il assigne à ce contrôle une limite expresse. C’est dans ce double mouvement que se jouent la portée réelle du régime et la question, non résolue, de sa sanction. La révision et l’alerte, qui sont les obligations propres du distributeur (A), précèdent l’examen du contrôle du concepteur et de la responsabilité (B).

A) La révision et l’alerte

1. La révision périodique et la lettre du paragraphe 6

a) La responsabilité de l’instance de direction. Avant la révision, le règlement délégué désigne celui qui répond du dispositif. Le paragraphe 5 de l’article 10 du règlement délégué confie à l’instance ou à la structure chargée de la distribution le soin d’entériner les dispositifs, et lui attribue une responsabilité en dernier ressort.

La disposition est l’exact pendant, pour le distributeur, de ce que le paragraphe 4 de l’article 4 du règlement délégué prévoit pour le concepteur. Elle interdit de reléguer la gouvernance des produits dans une fonction de conformité : elle en fait une matière de direction, dont l’organe dirigeant répond et dont il doit vérifier le respect de façon continue.

b) La lettre du paragraphe 6 et sa difficulté. Vient alors la disposition la plus singulière du chapitre III. Dans sa version française, le paragraphe 6 de l’article 10 du règlement délégué, qui figure dans le chapitre consacré aux distributeurs, ouvre par une phrase qui met la révision des dispositifs de distribution à la charge des concepteurs. La rédaction est identique au Journal officiel de l’Union européenne et dans la version consolidée ; elle n’a fait l’objet d’aucun rectificatif.

La lecture de la seule version française conduirait à une contradiction insoluble. Le paragraphe appartient à un chapitre dont l’intitulé désigne les « Exigences de gouvernance des produits applicables aux distributeurs de produits d’assurance » (règlement délégué (UE) 2017/2358 du 21 septembre 2017, chapitre III) ; ses deuxième et troisième alinéas mettent à la charge des distributeurs la fixation de la fréquence de cette même révision et la communication des informations sur les ventes ; et les deux dernières phrases de son premier alinéa désignent elles-mêmes les distributeurs. Il n’existe, dans le chapitre III, aucune autre obligation qui pèserait sur les concepteurs. Enfin, la formule employée est le calque exact de celle du paragraphe 6 de l’article 4 du règlement délégué, qui prévoit, dans le chapitre consacré aux concepteurs, que ceux-ci révisent périodiquement leur processus d’approbation de produit.

La comparaison des versions linguistiques dissipe le doute. Les versions anglaise, allemande, italienne et espagnole du même paragraphe désignent toutes les distributeurs.

Les versions allemande et espagnole disent la même chose, la première visant les « Versicherungsvertreiber » et la seconde les « distribuidores de seguros » (article 10, paragraphe 6, du règlement délégué (UE) 2017/2358 du 21 septembre 2017, versions allemande et espagnole).

c) La règle d’interprétation applicable. La Cour de justice de l’Union européenne a fixé, de longue date, la méthode à suivre en présence d’une telle divergence, et elle l’a rappelée récemment en trois propositions successives. La première interdit de lire isolément une disposition en cas de doute.

La deuxième pose l’égale valeur des versions linguistiques ; la troisième indique la méthode de résolution.

La même règle avait été énoncée, à propos d’une directive en matière d’assurance, par un arrêt du 4 septembre 2014 : « une interprétation purement littérale d’une ou de plusieurs versions linguistiques d’un texte plurilingue de droit de l’Union, à l’exclusion des autres, ne saurait toutefois prévaloir » (CJUE, 3^e ch., 4 septembre 2014, C-162/13, point 46).

La Cour de justice de l’Union européenne assortit toutefois cette méthode d’une limite, qu’il faut rapporter avec la même exactitude : l’interprétation par l’économie générale ne saurait « avoir pour résultat de retirer tout effet utile au libellé clair et précis de cette disposition » (CJUE, 1^re ch., 9 octobre 2025, C-416/24 et C-417/24, point 40).

L’application de cette limite au cas présent suppose de qualifier la phrase française. Elle ne paraît pas pouvoir être tenue pour claire et précise au sens où la Cour de justice de l’Union européenne l’entend : dans l’affaire où cette limite a été posée, la version divergente était univoque et ne soulevait, prise isolément, aucune difficulté d’interprétation ; ici, la phrase entre en contradiction avec l’intitulé du chapitre qui la porte, avec les deux alinéas qui la suivent et avec les deux phrases qui la précèdent immédiatement. La lecture qui rétablit le sens — les distributeurs révisent périodiquement leurs dispositifs de distribution — est celle que commandent l’économie générale et la finalité du chapitre III. Cette lecture est une proposition de la présente étude : aucune juridiction ne s’est prononcée sur ce texte, et la Cour de justice de l’Union européenne ne l’a jamais interprété⁸.

Deux éléments la confortent. Le premier tient à l’absence de rectificatif : la Commission européenne n’a pas corrigé la version française, alors qu’elle a publié des rectificatifs pour d’autres textes du même ensemble ; la question de la rétroactivité d’une correction, que l’arrêt du 9 octobre 2025 résout par l’affirmative, ne se pose donc pas. Le second est français. L’ACPR lit ce paragraphe comme visant l’intermédiaire : sa recommandation sur les conventions de distribution, citée plus haut, renvoie expressément aux dispositions du paragraphe 6 de l’article 10 du règlement délégué pour les modalités de révision périodique de la stratégie de distribution par l’intermédiaire. L’autorité de contrôle française applique donc, en pratique, la lecture rétablie.

d) La fréquence. Aucun texte n’impose de fréquence. Le deuxième alinéa du paragraphe 6 de l’article 10 du règlement délégué renvoie à l’appréciation du distributeur, au regard de la taille, de l’ampleur et de la complexité des produits concernés. L’avis technique qui a précédé le règlement délégué avait examiné trois options — révision annuelle, révision triennale, absence de fréquence prédéterminée — et le texte adopté a retenu la dernière⁹. L’Autorité européenne a toutefois indiqué, à propos du réexamen des produits par le concepteur, que des événements externes tels qu’un changement de réglementation, une évolution des conditions de marché ou des réclamations de clients peuvent déclencher une révision : « External events such as changing regulations, changing market conditions and customer complaints can trigger a product review. » (AEAPP, question-réponse n° 1621). La transposition au distributeur est immédiate : une fréquence appropriée n’est pas une périodicité fixe, c’est une périodicité assortie de déclencheurs.

2. Le devoir d’alerte et les mesures correctives

a) L’obligation d’informer le concepteur. L’article 11 du règlement délégué est la disposition qui donne au régime son caractère de flux à double sens. Il oblige le distributeur à informer rapidement le concepteur de deux catégories de constatations, et à modifier au besoin sa propre stratégie. Sa rédaction a été enrichie en 2022 : les deux états méritent d’être rapprochés, car le second précise la première hypothèse — en la rapportant aux clients appartenant au marché cible et en y ajoutant leurs objectifs de durabilité — et reformule la seconde sans en modifier la portée.

L’obligation est double et, sur chacun de ses deux volets, elle n’est enfermée dans aucune procédure. Le distributeur informe : le texte ne dit ni la forme, ni le destinataire précis, ni le délai, sinon par l’adverbe rapidement. Il modifie au besoin sa stratégie : il ne lui est pas demandé de cesser la commercialisation, mais d’apprécier si sa propre stratégie doit changer. Le onzième considérant du règlement délégué éclaire l’économie de cette obligation en la présentant comme la condition d’un fonctionnement efficace du régime : « il est nécessaire que les distributeurs de produits d’assurance informent régulièrement les concepteurs de leur expérience avec ces produits » (considérant 11 du règlement délégué (UE) 2017/2358 du 21 septembre 2017).

Le pendant de cette obligation, du côté du concepteur, est le paragraphe 3 de l’article 7 du règlement délégué : le concepteur qui constate, au cours de la vie d’un produit, des circonstances susceptibles d’avoir des répercussions défavorables pour le client prend les mesures qui s’imposent, et les concepteurs, dit le texte, « informent rapidement les distributeurs de produits d’assurance et les clients concernés des mesures correctives prises » (article 7, paragraphe 3, du règlement délégué (UE) 2017/2358 du 21 septembre 2017). La boucle est ainsi fermée : le distributeur alerte, le concepteur corrige et rend compte de sa correction au distributeur et aux clients.

b) La doctrine française : un devoir d’alerte. L’ACPR nomme cette obligation un devoir d’alerte, expression qui n’est pas dans le règlement délégué et qu’elle emploie depuis 2017. Sa publication de 2023 sur les animateurs de réseau en donne la formulation la plus complète, en associant la révision de la stratégie et l’alerte du concepteur.

L’Autorité a précisé, en 2026, les attentes qu’elle formule à l’égard des courtiers animant un réseau, et les manquements que ses contrôles relèvent : parmi les obligations, « Remonter au concepteur les éventuelles répercussions défavorables » ; parmi les enseignements de contrôle, des « Remontées d’informations inexistantes ou lacunaires à l’assureur » (ACPR, présentation de la matinée de la protection des clientèles du 31 mars 2026). Un bilan publié la même année relève, à propos des délégataires de gestion, qu’ils remontent aux assureurs « des informations avec une fréquence et un niveau de granularité très variable et fréquemment insuffisant » (ACPR, Revue de l’ACPR n° 66, bilan publié le 16 avril 2026).

c) Les indicateurs de l’alerte. Le règlement délégué ne dit pas ce que le distributeur doit surveiller pour être en mesure d’alerter. La doctrine de l’ACPR y pourvoit, et elle est d’une grande précision. L’Autorité attend un dispositif de suivi reposant sur des indicateurs quantitatifs et qualitatifs.

Le vice-président de l’Autorité avait donné, en 2024, la liste des indicateurs objectifs attendus, en y rangeant le rapport entre les sinistres et les primes, les taux de réclamation et de résiliation et le taux de refus de prise en charge, et il avait signalé en 2025 qu’un rapport entre les sinistres et les primes anormalement bas doit être lu comme un signal d’alerte au même titre qu’une dérive à la hausse¹⁰. Les réclamations occupent, parmi ces indicateurs, une place particulière : la recommandation de l’ACPR sur leur traitement, dont le régime relève d’une étude distincte de la présente série, impose de mettre en place les moyens et procédures permettant « d’identifier, à travers les réclamations écrites […] et les demandes transmises par un médiateur, les dysfonctionnements, manquements à la réglementation ou mauvaises pratiques commerciales » et de soumettre « au moins annuellement, aux instances de gouvernance appropriées du professionnel et de son groupe, une synthèse » de ces constats (ACPR, recommandation n° 2024-R-02 du 2 juillet 2024, point 3.3.1). La réclamation n’est donc pas seulement un litige à traiter : elle est, pour la gouvernance des produits, une source d’information sur le produit lui-même¹¹.

d) Les mesures correctives. L’article 11 du règlement délégué n’impose au distributeur que la modification de sa stratégie. Les mesures correctives lourdes appartiennent au concepteur, et l’ACPR en a dressé la liste, qui vise également les animateurs de réseau : réviser la politique de distribution « en mettant fin à l’utilisation de canaux de distribution ou à des conventions avec des distributeurs à l’origine de ces situations », « Modifier la structure de rémunération des distributeurs » ou « Cesser la commercialisation du produit » (ACPR, recommandation n° 2024-R-01 du 28 juin 2024, point 4.2.1.9). Pour le courtier grossiste qui anime un réseau, ces trois mesures dessinent l’échelle de ce qu’il peut être conduit à faire à l’égard de ses propres partenaires.

e) La documentation. Le dernier article du chapitre III ferme le dispositif par une exigence probatoire, qui est la condition de son contrôle.

L’obligation n’est pas formelle. Elle a pour effet de rendre l’inaction opposable : un distributeur qui n’a rien consigné ne peut établir qu’il a révisé, vérifié ou alerté, et l’absence de trace vaut, devant l’autorité de contrôle, absence de dispositif. C’est la traduction, en droit de l’organisation, du principe selon lequel un contrôle qui ne laisse pas de trace n’est pas un contrôle.

f) Une illustration, par analogie bancaire. L’ACPR a mis en garde, le 20 janvier 2026, une caisse régionale d’un groupe bancaire mutualiste contre la poursuite de ses pratiques de gouvernance et de commercialisation d’offres groupées de services comportant des garanties d’assurance. La mesure repose sur les orientations bancaires européennes relatives à la gouvernance des produits bancaires de détail, et non sur le règlement délégué ; elle est rapportée comme une analogie. Le grief le plus directement transposable est celui de l’absence d’exploitation d’un indicateur : « des indicateurs ont établi une sinistralité très faible de certains contrats d’assurance inclus dans les offres, sans que [la caisse régionale] n’engage d’analyse critique » (ACPR, communiqué du 20 janvier 2026). L’Autorité y rappelle, en termes généraux, que « la gouvernance et la surveillance des produits bancaires et assurantiels constituent une obligation déterminante dans la prévention des risques de commercialisation inadaptée » et que les établissements doivent « mettre en place des mécanismes d’alerte leur permettant de détecter et de corriger rapidement les éventuelles répercussions négatives des produits sur les consommateurs » (ACPR, communiqué du 20 janvier 2026). La formule est la définition même du devoir d’alerte de l’article 11 du règlement délégué, énoncée à propos d’un autre texte.

B) Le contrôle par le concepteur et la responsabilité

1. Le contrôle du concepteur et sa limite

a) Un contrôle privé organisé par le règlement. Le régime ne repose pas seulement sur l’autodiscipline du distributeur. Il institue, au profit du concepteur, un pouvoir de contrôle sur ses propres canaux de distribution, et il en fait une obligation. L’article 8 du règlement délégué en fixe l’objet et, fait rare, en dessine expressément la frontière.

Trois bornes encadrent ce contrôle. La première est son objet : le concepteur vérifie la conformité aux objectifs de son processus d’approbation, et singulièrement le respect du marché cible ; il ne vérifie pas le respect, par le distributeur, des règles générales de la distribution — information précontractuelle, conseil, démarchage, blanchiment — qui relèvent du distributeur seul et de l’autorité de contrôle. La deuxième est son intensité : les activités de contrôle sont raisonnables, compte tenu du canal. La troisième est juridique : le neuvième considérant du règlement délégué précise que ce contrôle s’exerce dans le cadre de la législation nationale régissant les relations du concepteur avec ses distributeurs — ce qui renvoie, en droit français, au contrat et à l’indépendance du courtier.

L’ACPR a énoncé la limite dans des termes plus directs encore que le règlement délégué.

Cette frontière n’est pas sans difficulté. Le courtier est, par définition, un intermédiaire indépendant, et il exerce son activité sans obligation contractuelle d’exclusivité à l’égard d’une entreprise d’assurance. Jusqu’où un assureur peut-il, sans porter atteinte à cette indépendance, imposer des vérifications sur place, l’accès aux dossiers de souscription ou la réécoute d’appels de vente ? Le règlement délégué renvoie au droit national ; le droit national ne le dit pas ; et aucune décision n’a tranché. La question est posée ici sans être résolue¹².

b) La sélection des distributeurs. Le contrôle commence avant la distribution, par la sélection. L’ACPR attend un dispositif formalisé, et elle en indique les éléments.

La même recommandation range, parmi les points de vérification, le suivi et le traitement par le distributeur des réclamations de la clientèle, ainsi que l’enregistrement et la conservation des appels lorsque la stratégie de distribution prévoit le démarchage téléphonique. L’Autorité européenne, de son côté, indique que la supervision examine le contrat de distribution, notamment pour vérifier qu’il décrit la procédure applicable lorsque des produits sont vendus hors du marché cible et qu’il tient compte de la nécessité que les distributeurs ne soient pas rémunérés d’une manière contraire à leur devoir d’agir au mieux des intérêts des clients¹³.

c) Deux analogies, hors assurance. La première est administrative. Le Conseil d’État, saisi de la légalité de l’avis par lequel l’ACPR avait déclaré se conformer aux orientations de l’Autorité bancaire européenne sur la gouvernance et la surveillance des produits bancaires de détail, a reproduit les termes de ces orientations, qui distinguent producteurs et distributeurs et fixent aux autorités nationales deux voies d’imputation.

L’alternative est éclairante pour l’assurance, où le règlement délégué a retenu simultanément les deux voies : il s’adresse directement aux distributeurs par son chapitre III, et il charge le concepteur de contrôler ses canaux par l’article 8 du même règlement délégué. Le Conseil d’État a par ailleurs relevé, dans la même décision, que la définition des marchés cibles est « une démarche essentielle pour la gouvernance des produits financiers » (CE, 9^e et 10^e ch. réunies, 4 décembre 2019, n° 415550)¹⁴.

La seconde analogie est disciplinaire, et il faut en marquer d’emblée les limites. La décision par laquelle la Commission des sanctions a sanctionné La Banque Postale pour les carences du contrôle interne relatif à son activité d’intermédiation en assurance est régulièrement présentée comme une décision de gouvernance des produits. Elle ne l’est pas : elle est antérieure au régime, elle repose sur le règlement du Comité de la réglementation bancaire et financière puis sur l’arrêté du 3 novembre 2014, et le marché cible n’y est jamais mentionné. Ce qu’elle apporte est d’un autre ordre : elle juge qu’une activité d’intermédiation en assurance exercée par un établissement de crédit entre dans le champ du contrôle interne de cet établissement, et elle écarte deux arguments que tout distributeur est tenté d’opposer à une exigence d’organisation.

Les deux propositions sont transposables au régime de gouvernance des produits, où la proportionnalité est écrite dans le texte et où l’absence de sinistre est précisément l’un des signaux que l’autorité de contrôle demande d’exploiter. La proportionnalité gradue l’exigence ; elle ne la supprime pas. Et le dispositif est dû a priori, sans qu’il soit besoin d’attendre qu’un dommage se réalise.

2. La sanction et la responsabilité du distributeur

a) Aucune sanction propre. Ni le code des assurances ni le règlement délégué n’assortissent d’une sanction spécifique la méconnaissance des obligations du chapitre III. Le distributeur qui ne se serait doté d’aucun dispositif n’encourt, de ce seul chef, ni nullité, ni amende civile, ni sanction pénale. La répression passe donc par les instruments généraux dont l’ACPR dispose : elle veille au respect, par les distributeurs, des règles destinées à assurer la protection de leur clientèle, en vertu du 3° du II de l’article L. 612-1 du code monétaire et financier, dans sa rédaction en vigueur depuis le 10 avril 2026, et elle peut formuler des recommandations de bonnes pratiques sur le fondement de l’article L. 612-29-1 du même code. Le régime de ce pouvoir disciplinaire est exposé dans l’étude consacrée au contrôle et à la sanction du courtier par l’ACPR.

b) L’action de police, en fait. L’ACPR a exercé ce pouvoir sans passer par la voie disciplinaire. Son rapport annuel pour 2022 rend compte de contrôles conduits chez des courtiers grossistes entre 2019 et 2021 et des suites qui leur ont été données.

Ces mises en demeure n’ont pas été publiées sous une forme nominative, et le présent commentaire ne cherche pas à identifier leurs destinataires. Leur intérêt est ailleurs : elles montrent que le régime est appliqué, mais par la voie de la police administrative, dont les mesures ne sont pas nécessairement rendues publiques et ne donnent pas lieu à une décision motivée que l’on puisse lire ; elle ne laisse donc pas de jurisprudence. Le rapport annuel pour l’année 2025 confirme la permanence du constat, en relevant que les missions conduites auprès de courtiers animateurs de réseau ont « de nouveau mis en évidence des manquements importants, tant dans la sélection des distributeurs que dans le suivi de la commercialisation des contrats, au détriment de l’intérêt des clients » (ACPR, rapport annuel 2025, publié en 2026). Le rapport du pôle commun à l’ACPR et à l’Autorité des marchés financiers pour la même année fait état d’un contrôle ayant mis en évidence, chez un intermédiaire commercialisant en ligne des contrats d’assurance vie et de retraite, des défaillances dans « le dispositif de distribution, le contrôle du respect du marché cible et la délivrance de l’information précontractuelle sur les frais et performances des supports proposés » (rapport annuel du pôle commun ACPR-AMF pour 2025, publié en 2026). C’est la formulation la plus proche d’un grief de gouvernance des produits jamais publiée en France ; elle figure dans un rapport, non dans une décision.

c) La responsabilité civile. La question de savoir si la méconnaissance du régime engage la responsabilité civile du distributeur relève du droit national, et elle n’a jamais été posée à une juridiction française. La Commission européenne, interrogée sur la situation symétrique du concepteur, a répondu par une formule prudente mais nette.

La première proposition, transposable au distributeur, est que le respect du régime n’exonère pas : un dispositif conforme ne fait pas obstacle à ce que la responsabilité soit engagée. La seconde est que sa méconnaissance ne constitue pas, par elle-même, une faute civile : elle est un élément que le juge peut prendre en considération. Le régime serait ainsi, en droit français, moins une source autonome d’obligations civiles qu’un standard professionnel susceptible d’éclairer l’appréciation de la faute — ce qui rejoint la fonction que la décision du 24 septembre 2020, rapportée plus haut, assigne au regard critique dû par un professionnel sur les éléments qu’il reçoit.

Trois points demeurent, en conséquence, entièrement ouverts. Aucune décision n’a jamais sanctionné, ni disciplinairement ni civilement, un distributeur pour défaut de dispositifs de distribution. Aucune n’a jugé la vente d’un produit hors du marché cible en l’absence de tout défaut d’organisation, c’est-à-dire la situation d’un distributeur correctement organisé dont l’évaluation individuelle aurait conclu à tort à l’adéquation. Aucune, enfin, n’a statué sur le défaut d’alerte du concepteur, ni sur la question de savoir si le concepteur privé d’une information que le distributeur devait lui remonter dispose contre lui d’une action. Ces trois vides ne sont pas des silences de la présente étude : ils sont l’état de la matière.

d) La portée des recommandations de l’Autorité. Une précision s’impose, car la doctrine de l’ACPR a été largement mobilisée dans la présente étude. Les recommandations de l’Autorité ne sont pas des règles de droit. Le Conseil d’État l’a jugé à propos d’une recommandation relative à l’assurance emprunteur, en relevant que le point de la recommandation en cause « est dépourvu de caractère contraignant et se borne à inviter les professionnels concernés à adopter des règles de bonne pratique professionnelle » (CE, 9^e et 10^e ch. réunies, 22 octobre 2018, n° 413667). Une cour d’appel en a tiré, à propos de la recommandation sur les conventions de distribution des contrats d’assurance vie, la conséquence qu’elle ne saurait imposer de contracter.

La distinction doit être maniée avec soin. Une recommandation n’est pas contraignante, mais l’écart qu’un professionnel prend avec elle est susceptible d’être relevé par l’autorité de contrôle, qui peut lui demander de s’expliquer ; et la faculté d’adopter d’autres pratiques n’est ouverte qu’à la condition que celles-ci préservent de façon équivalente les intérêts des clients. Ce qui est contraignant, dans la matière ici étudiée, ce sont l’article L. 516-1 du code des assurances et le règlement délégué ; la recommandation en propose une déclinaison dont l’écart doit se justifier.

e) Une supervision européenne qui laisse le distributeur de côté. Un dernier élément achève d’expliquer le silence de la matière. L’Autorité européenne a conduit, en 2023, une revue par les pairs de la manière dont les autorités nationales supervisent la gouvernance des produits, dont elle a expressément exclu les intermédiaires : « The supervision of POG regarding insurance intermediaries was not included in the scope. » (AEAPP, revue par les pairs sur la supervision de la gouvernance des produits, 2023), et le suivi publié le 30 juin 2026 n’en a pas élargi le champ. La supervision européenne de la gouvernance des produits s’est donc concentrée, pendant huit ans, sur les concepteurs. Le distributeur qui ne conçoit pas est resté, à l’échelle de l’Union, largement hors du regard — ce qui éclaire, sans l’excuser, l’inégale maturité des dispositifs que les contrôles nationaux relèvent.

f) Perspectives. Deux évolutions sont annoncées, dont aucune n’est en vigueur. La première est celle du rapport entre le coût d’un produit et le bénéfice qu’il procure. L’Autorité européenne a déclaré, le 30 novembre 2021, que ces aspects sont « already embedded in the IDD, albeit implicitly » (AEAPP, déclaration de supervision du 30 novembre 2021 sur l’évaluation du rapport coûts-bénéfices des contrats en unités de compte), et elle a publié depuis lors des méthodologies de référence, dont la dernière a été révisée en 2026. La seconde est la révision de l’article 25 de la directive discutée dans le cadre de la procédure 2023/0167(COD), dite Retail Investment Strategy, qui n’était pas adoptée au 19 septembre 2026 ; si elle est adoptée, elle modifiera le régime. Ni l’une ni l’autre n’est, à ce jour, du droit positif¹⁵.

Éclairage philosophique

Le droit de la distribution a longtemps reposé sur une figure unique : la rencontre d’un vendeur et d’un client. Toutes ses règles s’y rapportaient — l’information, le conseil, la loyauté, le vice du consentement —, et toutes se jugeaient au même endroit, au moment de cette rencontre. La gouvernance des produits déplace le regard. Elle ne demande pas au courtier d’avoir bien conseillé tel client ; elle lui demande d’avoir su, avant de vendre, à qui le produit était destiné, et de pouvoir dire, après, à qui il a été vendu. Le fait générateur cesse d’être un acte pour devenir un état de l’organisation, et le manquement cesse d’être une omission pour devenir une carence.

Ce déplacement a une conséquence que l’on mesure mal. Il transforme la chaîne de distribution en chaîne d’information. L’assureur doit à son distributeur ce qu’il sait du produit ; le distributeur doit à l’assureur ce qu’il voit du marché. Chacun devient, pour l’autre, une source, et le régime ne fonctionne que si les deux flux circulent. Le distributeur n’est plus le destinataire passif d’un produit fini : il est le capteur d’une information que le concepteur ne peut pas obtenir autrement, parce qu’il n’est pas au contact du client. Le règlement délégué ne se contente donc pas d’obliger le concepteur à informer ; il oblige le distributeur à s’organiser pour recevoir, puis à remonter ce qu’il constate. La connaissance y est un devoir réciproque, et non une ressource que l’on détient.

Reste la difficulté propre à ce régime, qui est de vivre sans juge. Une règle qui n’a jamais été appliquée par une juridiction n’a pas d’existence contentieuse ; elle n’a, pour se définir, que son texte et la doctrine de l’autorité qui la contrôle. Il en résulte une situation paradoxale, où la norme la plus précise de la matière — la recommandation de l’Autorité — est la moins contraignante, et où la norme la plus contraignante — le règlement délégué — est la moins précise. Le professionnel doit donc arbitrer seul entre la lettre d’un texte qui lui laisse une large marge et les attentes détaillées d’une autorité qui n’a pas le pouvoir de les imposer, mais qui a celui de le contrôler. C’est peut-être la définition la plus exacte de ce qu’on appelle aujourd’hui la conformité.

Ce que le courtier grossiste doit en retenir

Pour les produits de l’assureur qu’il distribue, le courtier grossiste est un distributeur au sens du chapitre III du règlement délégué, et il doit ce que ce chapitre exige : des dispositifs de distribution établis par un document écrit et mis à la disposition de son personnel, des procédures d’obtention et de compréhension de l’information du concepteur, une stratégie de distribution compatible avec celle du concepteur et avec le marché cible que celui-ci a défini, une révision périodique dont il fixe lui-même la fréquence, une vérification du respect du marché cible, une alerte du concepteur et une documentation tenue à la disposition de l’autorité de contrôle. Cette obligation est entérinée par l’instance qui dirige son activité de distribution, laquelle en répond en dernier ressort.

Comme animateur d’un réseau, il applique une stratégie de distribution qui lui est propre et dont il répond ; il doit vérifier qu’elle permet d’atteindre le marché cible du concepteur, sélectionner ses partenaires sur des critères qualitatifs et quantitatifs, suivre la qualité de leurs ventes et faire remonter à l’assureur ce qu’il constate. S’il détermine de manière autonome les particularités essentielles d’un produit, il change de rôle et devient concepteur ; la question relève de l’étude consacrée au courtier concepteur et co-concepteur.

La transmission des informations par l’assureur ne l’exonère de rien. Il doit un regard critique sur ce qu’il reçoit, et l’absence d’information reçue est d’abord, pour lui, un défaut de dispositif. La vente hors marché cible n’est pas interdite, mais elle doit rester exceptionnelle, reposer sur une évaluation individuelle et être justifiée au concepteur. Ses taux de chute, ses réclamations, ses renonciations et le rapport entre les sinistres et les primes de ses contrats sont les indicateurs que l’autorité de contrôle attend de voir définis, suivis et remontés ; une sinistralité anormalement faible est un signal au même titre qu’une dérive à la hausse.

La lettre française du paragraphe 6 de l’article 10 du règlement délégué ne le dispense pas de réviser ses dispositifs : les autres versions linguistiques et l’économie du chapitre III visent le distributeur, et l’autorité de contrôle française lit ce paragraphe comme s’adressant à l’intermédiaire. Enfin, ce que personne n’a jugé doit être su comme tel : aucune décision n’a sanctionné un défaut de dispositifs, aucune n’a statué sur la responsabilité civile qui en résulterait, et l’action de l’autorité de contrôle a jusqu’ici emprunté la voie de la police administrative, qui ne laisse pas de jurisprudence.

Ce qu’il faut retenir

Depuis le 1^er octobre 2018, tout distributeur qui propose un produit d’assurance qu’il n’a pas conçu doit se doter de dispositifs appropriés pour obtenir du concepteur les informations sur le produit et sur son marché cible, et pour les comprendre. Le principe est au II de l’article L. 516-1 du code des assurances ; le détail est dans le chapitre III du règlement délégué (UE) 2017/2358 du 21 septembre 2017, directement applicable, le chapitre du code des assurances qui accueille le principe ne comportant aucune disposition réglementaire.

Le champ est large : tous les distributeurs, quel que soit leur statut, et tous les produits, à l’exception des grands risques et des contrats de complémentaire santé solidaire. Les personnes morales y sont comprises, les assurances obligatoires aussi, et les membres d’un contrat de groupe sont traités comme des clients. Les produits existants n’y entrent qu’en cas d’adaptation significative. Le sort des produits sur mesure est débattu entre l’Autorité européenne, qui les exclut lorsqu’ils sont conçus pour un client unique, et la Commission européenne, qui ne voit dans le texte aucun élément justifiant une exclusion.

Le contenu de l’obligation est double : obtenir et comprendre, l’un par des procédures, l’autre par une capacité. Les dispositifs sont établis par écrit, proportionnés à la nature, à l’ampleur et à la complexité de l’activité, et entérinés par l’instance qui dirige la distribution. La stratégie de distribution du distributeur doit être compatible avec celle du concepteur et avec le marché cible que celui-ci a défini ; le distributeur ne définit pas ce marché, il s’y tient et vérifie qu’il l’atteint. Le marché cible n’est pas le devoir de conseil : il décrit un groupe dans l’abstrait, quand le conseil apprécie un cas ; et la vente hors du marché cible reste possible sur évaluation individuelle, à titre exceptionnel et sous réserve d’en justifier auprès du concepteur.

Le suivi est un cycle. Le distributeur révise périodiquement ses dispositifs, à une fréquence qu’il fixe lui-même, malgré la lettre de la version française du paragraphe 6 de l’article 10 du règlement délégué, qui met cette révision à la charge des concepteurs alors que toutes les autres versions linguistiques visent les distributeurs et qu’aucun rectificatif n’a été publié. Il informe rapidement le concepteur de toute inadéquation et de toute circonstance susceptible d’avoir des répercussions défavorables, et modifie au besoin sa stratégie ; le concepteur prend les mesures correctives et en informe les distributeurs et les clients. Tout est consigné par écrit et tenu à la disposition de l’autorité de contrôle.

Le concepteur contrôle que ses distributeurs agissent conformément aux objectifs de son processus d’approbation, mais ce contrôle ne s’étend pas aux exigences réglementaires générales que le distributeur doit respecter auprès de ses clients individuels, et il s’exerce dans le cadre du droit national régissant leurs relations. Enfin, le régime est sans sanction propre et sans juge : l’autorité de contrôle l’applique par la voie de la police administrative, la responsabilité civile relève du droit national, et la méconnaissance des obligations n’est, selon la Commission européenne, qu’un élément que le juge peut prendre en considération. Les perspectives — l’appréciation du rapport entre coûts et bénéfices, la révision de la directive discutée dans le cadre de la procédure 2023/0167(COD) — demeurent, au 22 septembre 2026, à l’état de travaux.